Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография - Наталья Антипьева

Полным и развернутым является понятийный аппарат законодательства об обязательном социальном страховании, о чем свидетельствует анализ Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»49 (ст. 3), Закона о страховании профессиональных рисков (ст. 3), Закона о пенсионном страховании (ст. 3), Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»50 (далее – Закон о медицинском страховании) (ст. 3), Закона о страховании на случай временной нетрудоспособности (ст. 3).

Этот перечень можно расширить, однако представляется необходимым упомянуть и о тех законах, которые собственного понятийного аппарата не содержат. Многие из этих правовых актов регулируют отношения по государственному социальному обеспечению. Таковыми, в частности, являются Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»51 и Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»52. По существу не содержит дефинитивных норм и Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих.

Вместе с тем в законодательстве об обязательном пенсионном страховании такие правовые акты тоже встречаются, своего понятийного аппарата нет, например, в Федеральном законе от 10 мая 2010 г. № 84-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности»53.

Данная особенность зачастую объясняется не только недостатками юридической техники, но и тем, что многие законодательные акты опираются на устоявшуюся терминологию, которая определена иными законами. В целом это оправданно и позволяет обеспечить единый подход к правовому регулированию схожих общественных отношений. Однако не всегда устоявшейся терминологии бывает достаточно, а потому пробелы среди норм-дефиниций в законодательстве о социальном обеспечении нуждаются в восполнении.

Следующая группа исходных норм – это нормы-принципы. Несмотря на традиционное выделение данной группы норм представителями науки теории права, С. С. Алексеев говорил о существовании декларативных норм, сделав вывод о том, что такие нормы включают в себя предписания, в которых сформулированы правовые принципы, а также задачи данной совокупности юридических норм54. В свою очередь М. И. Байтин указывает на наличие целеустановочных норм, рассматриваемых как «установления, определяющие, во-первых, глобальные цели, стоящие перед обществом, государством в лице его органов и должностных лиц, общественными объединениями, гражданами, во-вторых, назначение, цели и задачи отдельных отраслей права и правовых институтов, участников (субъектов) регулируемых отношений, формы и средства правового регулирования»55. Такой подход представляется более удачным, поскольку позволяет отграничить нормы-принципы и целеустановочные нормы.

Нормы-принципы, как и нормы-дефиниции, наиболее широко представлены в законодательстве о социальном страховании. Соответствующие положения, в частности, имеются в Законе об основах социального страхования (ст. 4), в Законе о страховании профессиональных рисков (ст. 4), а также в Законе о медицинском страховании (ст. 4).

Целеустановочные нормы могут содержаться как в преамбуле, так и в собственно тексте законодательных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению граждан.

Так, именно в преамбуле Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»56 (далее – Закон о социальной помощи) закреплено, что он устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным данным законом. При этом в дальнейшем устанавливается, что государственная социальная помощь оказывается в целях: 1) поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации; 2) адресного использования бюджетных средств; 3) усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан; 4) создания необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг; 5) снижения уровня социального неравенства; 6) повышения доходов населения (ст. 3).

В Федеральном законе от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»57 (далее – Закон о ветеранах) целеустановочные нормы определены преамбулой, из содержания которой следует, что данный закон устанавливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе. Напротив, в Законе Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»58 (далее – Закон о социальной защите чернобыльцев) цели и задачи определены в ст. 1, где сказано, что закон направлен на защиту прав и интересов, а также определяет государственную политику в области социальной поддержки граждан Российской Федерации, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы.

Изложенное позволяет сделать вывод, что единство отношений по социальному обеспечению граждан предполагает законодательное установление общих видов социального обеспечения (посредством определения оснований и условий их предоставления), направленных на защиту всех категорий граждан от социально рисковых ситуаций, признаваемых обществом уважительными и влекущих наступление неблагоприятных последствий, с помощью разработки понятийного аппарата отрасли, принципов правового регулирования соответствующих отношений и общих правил определения объема социальных предоставлений.

Дифференциация правового регулирования общественных отношений «представляет собой правовой инструмент, позволяющий в рамках одной отрасли права, на основе отраслевых принципов правового регулирования учесть специфику общественных отношений, складывающихся в условиях или между субъектами, обладающими определенной спецификой»59. Наиболее последовательно она изучена в таких отраслях, как уголовное право, уголовный процесс и трудовое право.

Понятийный аппарат уголовного права и уголовного процесса включает в себя дефиниции различных (как частных, так и общих) понятий, связанных с дифференциацией. Так, А. В. Васильевский, характеризуя дифференциацию уголовной ответственности, приходит к выводу о том, что она означает «изменение предусмотренного уголовным законом вида, размера и характера меры ответственности в зависимости от изменения общественной опасности деяния и лица, его совершившего, а также с учетом принципа гуманизма и других важных обстоятельств»60. М. Н. Каплин, в свою очередь, констатирует: «Дифференциация уголовной ответственности представляет собой установление в уголовном законе разных пределов наказуемости в зависимости от различий в характере и степени общественной опасности преступлений и лиц, их совершивших»61. М. В. Ремизов полагает, что «под дифференциацией уголовной ответственности понимается установление государством в уголовном законе различного объема неблагоприятных уголовно-правовых последствий (видов и размера) вплоть до полного освобождения от уголовной ответственности для лиц, совершивших преступления, в зависимости от характера или типовой степени общественной опасности преступления и (или) личности виновного, а в некоторых случаях – в зависимости от потребностей уголовной политики»62.

Дифференциация же уголовного наказания понимается в качестве правового явления, которое «может быть рассмотрено с одной стороны как процесс (в качестве законотворческой и иной нормативной правовой деятельности органов государства), а с другой – как результат этой деятельности, выражающийся в системе уголовно-правовых и уголовно-исполнительных норм и институтов, а также нормативных правовых актов, обеспечивающих соответствие наказания личности преступника и иным юридически значимым факторам». Данный вывод сделан А. В. Бриллиантовым63. Фактически это мнение разделяет и А. В. Ищенко, которым «дифференциация наказания определяется как система разностей (различных объемов) наказания, обеспечивающая на уровне законодательного регулирования применение наказания в соответствии с характером и тяжестью преступления, обстоятельствами его совершения и личностью виновного, выражающаяся в комплексе норм и институтов уголовного законодательства»64. При этом автор подчеркивает, что «дифференциация наказания может рассматриваться и как модель деятельности, и как ее результат»65.