Wiki-правительство: Как технологии могут сделать власть лучше, демократию – сильнее, а граждан – влиятельнее - Бет Новек

Когда бы агентство ни публиковало проект нормирующего документа, по Закону об административной процедуре оно должно уведомить о нем общественность и «дать всем интересующимся возможность принять участие в выработке нормативного акта с помощью предоставления письменной информации, мнений или аргументов с возможностью устной презентации или без нее»7. Публичные консультации по закону обычно принимают форму слушаний либо письменных комментариев, отправляемых в агентство почтой или, как принято в последние годы, по факсу, e-mail, через сайт агентства или сайт regulations.gov (информационный центр, где публикуются проекты документов большинства правительственных институтов).

В основе публичного представления информации есть определенная логика. Консультации помогают пролить свет общественной экспертизы на процесс принятия нормативных актов, который иначе был бы предметом недостаточного демократического контроля. Обращение к общественности с просьбой прокомментировать проект законодательного акта позволяет получить возражения, которые предупредят регулятора о возможности потенциальных исков и препятствий на пути его внедрения. Публичное участие еще и «пестует» гражданское чувство, предоставляя широкое поле для активного участия в политической жизни. Томас Джефферсон сказал, что «превращение каждого гражданина в действительного члена правительства и ведомств, наиболее ему близких и интересных, делает его преданным всеми фибрами души идее независимости его страны и конституции республики»8.

Но хотя Закон об административной процедуре законодательно и закрепляет право на гражданское участие, реальная практика консультаций особого успеха не имеет. Если рассмотреть более 1500 комментариев к двум десяткам проектов нормативных актов Агентства по защите окружающей среды (EPA), то можно увидеть, что замечания отдельных представителей общественности не превышают 6 %, тогда как 60 % составляют отклики корпораций и отраслевых групп, а 25 % – отклики представителей правительства9. Анализ замечаний к другим 11 актам не выявил ни одного комментария от «обычных людей» – доминировали профессиональные группы интересов и правительственные агентства10. Даже среди профессионалов осведомленность о нормативных актах и внимание к ним невелики. В 2004 г. Американская ассоциация юристов сообщила, что 55 % из 320 специалистов по административному праву, участвовавших в ее опросе, не предлагали своих комментариев к законодательным актам в течение последних трех лет11.

Важно и то, что качество участия в принятии нормативных актов с помощью публичных консультаций ухудшается. Критики процедуры сообщают о целом спектре недостатков: от захвата регулятора (как политологи называют излишнее влияние, оказываемое на регулятора заинтересованными сторонами) в консультационном процессе корпорациями и лоббистами до избыточного участия частных лиц, которые много критикуют, но сами не предоставляют полезной информации. Поскольку площадка для участия имеет уклон в сторону профессиональных юристов и групп интересов, ведомства часто получают комментарии только от заинтересованных сторон из Вашингтона. Когда к обсуждению привлекают обычных граждан, они зачастую перегружают регулятора штампованными, не содержащими информации комментариями, написанными и продублированными какой-либо группой интересов. В 2004 г. EPA получило более полумиллиона комментариев к проекту, касающемуся нормы содержания ртути в воздухе12. Только 4500 из них были уникальными. Штампованные комментарии помогают группам получать информацию и субсидии от потенциальных членов чаще, чем они сообщают о том должностным лицам.

Когда представители агентства получают слишком много комментариев, они не имеют возможности оценить достоинства каждого и сформулировать ответы. В некоторых агентствах анализ комментариев следует передать на аутсорсинг. Служба охраны рыбных ресурсов и дикой природы опубликовала уведомление о предлагаемом нормативном акте, касающемся видов, находящихся под угрозой исчезновения. При этом она намеренно отказалась от электронных комментариев, пытаясь избежать их вала. Но это лишь побудило природоохранные группы запросить комментарии от своих членов, распечатать их и доставить в агентство. В стремлении довести процесс до конца чиновники объявили, что рассмотрят 200 000 публичных комментариев всего за 32 часа (девять секунд на комментарий)13. Чиновники жалуются на перегруженность работой и высокий процент некомпетентных сообщений. Они либо не получают ни одного отклика, либо лавину идентичных штампованных замечаний, либо настолько пространные комментарии, что их просто невозможно осознать. Во многих случаях многословные комментарии доставляются лично за минуты до дедлайна, чтобы перекрыть доступ конкурентам.

Пытаясь преодолеть некоторые из этих недостатков в публичных комментариях и помочь агентствам, конгресс в 1972 г. принял Закон о федеральном консультативном комитете. Согласно этому закону конгресс соответствующим решением, президент своим указом или глава агентства официальным уведомлением могут созвать комитет для консультирования по особому вопросу (правда, конгресс рекомендовал использовать это право по минимуму). Управление служб общего назначения наблюдает за работой более чем тысячи федеральных консультативных комитетов. Но эти небольшие команды имеют лишь совещательный голос и не играют никакой роли в принятии решений. При этом они уязвимы для политической ангажированности. Участники комитетов отбираются чиновниками агентства, а не присоединяются к комитету самостоятельно, что увеличивает риск политического ценза. В результате они нередко вступают в конфронтацию и часто преследуют корпоративные, а не общественные интересы. Даже когда отбор позволяет найти баланс интересов, эта небольшая и относительно неизменная группа экспертов располагает ограниченным набором навыков и знаний. Так, маленькая группа экономических консультантов едва ли может представлять все подходы классической экономики, не говоря уже о нейроэкономике, комплексной науке или других правовых и экономических дисциплинах.

Сотрудники агентства также встречаются с заинтересованными сторонами и группами интересов, проводят публичные семинары и слушания. Однако эти методики идут в ход уже после того, как агентство уже разработало нормы и предполагаемые подходы, так что у участников обсуждения почти нет шанса внести свой полноценный вклад или обменяться информацией14. К тому же отчеты агентств о работе консультативных комитетов и прочих форм консультаций серьезно отличаются по степени прозрачности.

Совещательное законотворчество – еще одна форма контактных консультативных процедур – страдают от тех же проблем. В 1990 г. конгресс принял Закон о договорных нормативных актах как дополнение к Закону об административной процедуре. Совещательное законотворчество, возникшее в 1980-х для привлечения знаний со стороны, – методика, которую агентства по своему усмотрению могут применять при консультациях с общественностью. Ее цель – собрать небольшую группу, представляющую заинтересованные стороны, для поиска удовлетворяющего всех решения15. О том, кто будет входить в дискуссионную группу и кто не будет, решение принимают чиновники агентства16. Эти согласовательные обсуждения не включают любителей, а только постоянных партнеров официальной организации. Совещательное законотворчество требует, чтобы агентства отбирали участников дискуссии и встречались с ними лично, а это возможно только при особых условиях. Хотя участников процесса договорные правила устраивают больше, чем традиционная выработка нормативных актов, организация таких групп требует определенных затрат, а качество результатов улучшается не сильно17. Энтузиазм, вызванный этой инновацией среди специалистов по административному праву, быстро сошел на нет – вступило в действие правило plus ça change (чем больше меняется, тем более остается тем же)18.

В целом, несмотря на более чем полувековую историю, процедуры публичного участия в выработке нормативных актов не получили широкого распространения. Мало кто вообще знает, что обладает таким правом, не говоря уже об опыте его использования. Несмотря на потенциальную выгоду таких консультаций, многие правительственные чиновники уверены, что участие общественности только мешает делу (горошина для административной принцессы!), обременяя и оказывая чрезмерное давление на эксперта – единственного, кто обладает знаниями и беспристрастностью для принятия решений в интересах общества. Агентства сегодня все чаще принимают комплексные решения, касающиеся здоровья и безопасности общества и планеты в целом и зависящие от научной и технической информации. Однако, несмотря на Закон об административной процедуре (а возможно, и потому, что он не дает достаточно точных объяснений, как проводить консультации), считается, что общественное участие ничего не дает.