Право Европейского Союза - Сергей Кашкин

Остальные процедуры (процедуры издания «незаконодательных» актов в значении Лиссабонского договора — см. вопрос № 27) будут считаться иными правотворческими процедурами.

71. В чем состоит процедура консультаций?

Классической правотворческой процедурой в Европейском Союзе принято считать процедуру консультаций. Принято также говорить, что это самая «древняя» и самая «простая» законодательная процедура. Изначально, до 1986 г., она являлась основной процедурой принятия решений в Сообществе.

Это, однако, не совсем так. Дело в том, что наряду с процедурой консультаций первоначально учредительные акты предусматривали применение по широкому кругу вопросов еще более простой процесс принятия решений — процедуру «Комиссия — Совет», которую и сегодня можно встретить в тексте договоров (например, ст. 45, 49, 132 Договора о ЕС). Принятие решений в этой процедуре зависит, как видно из названия, исключительно от двух институтов: Комиссии — инициатора решения, и Совета — органа, рассматривающего и утверждающего решение без какого-либо участия Европейского парламента. Чрезвычайно простой характер процедуры «Комиссия — Совет» позволяет сказать, что это даже своего рода «протопроцедура», содержащая зачаточные элементы регулирования отношений, определяющих законодательный процесс в Европейском Союзе сегодня.

Процедура консультаций несколько сложнее. Особенностями этой процедуры являются быстрота и исключительно консультативный характер полномочий Европейского парламента. Однако в отличие от процедуры «Комиссия — Совет» мнение Европейского парламента имеет определенное значение.

Первой стадией процедуры консультации является правотворческая инициатива Комиссии. Инициатор представляет проект решения в Совет. За этим следует запрос Советом мнения Европейского парламента относительно проекта решения. Далее Европейский парламент высказывает свое мнение по проекту в виде заключения, оформляемого резолюцией. После чего Совет принимает решение единогласно (или квалифицированным большинством голосов) или отклоняет его. Юридически Совет не обязан учитывать заключение Европейского парламента, но Совет обязан дождаться его поступления. Как сформулировал Суд в своем Решении по делу SA Rйquette Frйres v. Council, данное положение является существенным процедурным требованием и его несоблюдение влечет аннулирование утвержденного акта.

Процедура консультаций является одной из наиболее распространенных законодательных процедур Союза. Она встречается достаточно часто в учредительных актах (например, ст. 52, 67, 83, 89 Договора о ЕС) и по праву причисляется к основным правотворческим процедурам.

Процедура консультаций и процедура «Комиссия — Совет» применяются при принятии решений в рамках сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере, т. е. по третьей опоре[109]. При этом процедура консультаций применяется в подавляющем большинстве случаев.

Процедура «Комиссия — Совет» и процедура консультаций являются порядками принятия решений, характерными и даже типичными для международной организации.

В соответствии с Лиссабонским договором процедура консультаций будет являться главной разновидностью «специальной законодательной процедуры». Ее сфера применения значительно сокращена в пользу процедуры совместного принятия решений, переименованной в «обычную законодательную процедуру» (см. вопрос № 73). Процедура «Комиссия — Совет» сохранится в отдельных случаях для незаконодательных актов.

72. Что представляет собой процедура сотрудничества?

Лейтмотивом принятого в 1986 г. Единого европейского акта была введенная им новая для того времени законодательная процедура — процедура сотрудничества. Данная процедура более сложная, чем процедура консультаций, и роль Европейского парламента при принятии решений в процедуре сотрудничества значительно выше. Определенное сходство процедура сотрудничества имеет с процедурой совместного принятия решений, однако процедура сотрудничества значительно проще нее. Справедливо будет отметить, что «процедура совместного принятия решений является логическим продолжением процедуры сотрудничества». Так же как и процедура совместного принятия решений, процедура сотрудничества описывается в специальной статье — ст. 252 Договора о ЕС.

Процедура сотрудничества начинается, что совершенно естественно, с правотворческой инициативы Комиссии. Проект решения направляется в Европейский парламент и в Совет. Далее Европейский парламент дает заключение по проекту решения (так называемое первое чтение) и направляет его Совету. В случае получения положительного заключения парламента Совет утверждает решение. При негативном заключении Европейского Парламента Совет на основе изложенных в заключении замечаний вырабатывает общую позицию (одобряя ее квалифицированным большинством) по проекту решения и направляет ее Европейскому парламенту.

Европейский парламент рассматривает общую позицию (так называемое второе чтение), и по результатам рассмотрения далее процедура может развиваться следующим образом.

Если Европейский парламент дает положительное заключение по общей позиции или не рассматривает ее в течение трех месяцев, то Совет безусловно утверждает решение квалифицированным большинством голосов.

Если Европейский парламент дает отрицательное заключение по общей позиции, на основе абсолютного большинства голосов отклоняет ее (отлагательное вето), то Совет единогласно может утвердить решение, игнорируя отрицательное заключение Европейского парламента по общей позиции.

Если Европейский парламент абсолютным большинством голосов вносит поправки к общей позиции, то данные поправки направляются Комиссии. Комиссия в течение месяца рассматривает данные поправки и направляет предложения по ним в Совет. Совет либо квалифицированным большинством утверждает решение с поправками Европейского парламента и с учетом предложения Комиссии, либо единогласно, отклоняя поправки с предложениями, утверждает решение в редакции общей позиции. На каждую стадию процедуры дается не более трех месяцев (за исключением специального срока для рассмотрения Комиссией поправок Европейского парламента по общей позиции — один месяц). По общему согласию Совета и Европейского парламента имеется возможность продления срока максимально еще на один месяц.

Некогда процедура сотрудничества была одой из наиболее распространенных при принятии решений. Маастрихтский, а затем Амстердамский договоры свели применение данной процедуры к минимуму. Сегодня она используется только при принятии некоторых решений по экономическому и валютному союзу (ст. 99, 102, 103, 106 Договора о ЕС). Снижение значимости процедуры сотрудничества не позволяет включить ее в число основных законодательных процедур Европейского Союза. После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. эта процедура должна полностью исчезнуть.

73. Как осуществляется процедура совместного принятия решений?

В отличие от процедуры консультации, процедура совместного принятия решений относительно новая и наиболее сложная из всех процедур Союза. Она была введена Маастрихтским договором 1992 г. Специально описанию процедуры совместного принятия решений посвящена ст. 251 Договора о ЕС. Отличительной чертой процедуры также является влиятельная роль в ней Европейского парламента, выступающего вместе с Советом в качестве «созаконодателя» в процессе принятия решений. Данная процедура сегодня наиболее широко распространена (например, применение ее предусматривают ст. 47, 95, 141, 156 Договора о ЕС). Она применяется при принятии многих решений Сообщества и является одной из основных законодательных процедур.

Процедура инициируется Комиссией, которая вносит проект решения в Совет и Европейский парламент. Европейский парламент рассматривает проект (так называемое первое чтение), и в зависимости от результатов рассмотрения процедура развивается следующим образом. Если Европейский парламент одобряет проект решения или вовсе не рассматривает его, то решение квалифицированным большинством утверждается Советом. Если Европейский парламент вносит поправки в проект решения (либо другим образом выражает свое несогласие с проектом решения), то Совет может согласиться с поправками Европейского парламента и утвердить квалифицированным большинством решение или, действуя также на основе квалифицированного большинства, выработать общую позицию по проекту решения. Данная общая позиция по проекту решения направляется Европейскому парламенту на рассмотрение (так называемое второе чтение).