Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США - Агата Демаре

почему США начали проявлять беспокойство по поводу этого газопровода только в 2017 году, когда к власти пришел Трамп, пообещавший сделать все возможное, чтобы США превратились в крупнейшего в мире экспортера СПГ.

Потенциальное использование Вашингтоном санкций для стимулирования экспорта СПГ в Европу также помогло экспертам энергетического сектора разобраться в одном интригующем аспекте американских мер в отношении России. Санкционные пакеты, принятые Конгрессом в 2019 году, грозили штрафными санкциями российским энергетическим проектам стоимостью свыше 250 млн долларов. Однако для российской газовой или СПГ‐инфраструктуры этот порог оказался гораздо ниже: конгрессмены установили его на уровне всего 1 млн долларов[395]. У многих наблюдателей создалось впечатление, что Вашингтон не слишком волнуется о санкциях в отношении российских энергетических проектов, если они не конкурируют с американским газовым экспортом.

История с «Северным потоком — 2», похоже, подтвердила давние опасения европейцев, что в некоторых случаях США не гнушаются использовать санкции для продвижения своих экономических интересов. Вашингтон категорически отрицает это, утверждая, что американские санкции в первую очередь наносят ущерб американским компаниям, не позволяя им вести бизнес в десятках стран. С этой точки зрения вторичные санкции США в отношении иностранных компаний — просто мелочь, которая меркнет по сравнению с теми ограничениями, которые приходится соблюдать американским фирмам. Целились США в «Северный поток — 2», чтобы увеличить экспорт американского СПГ, или нет — возможно, и не самый важный вопрос.

Сами по себе подозрения европейских союзников, что это может быть правдой, еще больше подчеркивают отсутствие доверия между двумя сторонами и еще сильнее нагнетают напряженность в трансатлантических отношениях. Такое развитие событий опасно. Подобная напряженность портит связи между Вашингтоном и европейскими столицами, мешая обеим сторонам взаимодействовать по другим вопросам, в частности по позиции России в преддверии СВО на Украине. Трещины в партнерстве выгодны только противникам США, в случае с «Северным потоком — 2» — той же России.

Как и в случае с советским газопроводом в начале 1980-х годов, американские санкции не смогли предотвратить строительство «Северного потока — 2». Предсказать такой ход событий было трудно. Однако Соединенные Штаты, вероятно, могли предположить, что эти меры уведут дискуссию от опасений Вашингтона по поводу газопровода и превратят ее в спор о легитимности и мотивах — реальных или предполагаемых — санкций США в отношении действий своих союзников[396]. Борьба против «Северного потока — 2» стоила Америке времени, сил и доверия. Все усилия американской дипломатии не смогли убедить европейских партнеров отказаться от газопровода.

Для Европы эпопея с «Северным потоком — 2» стала тревожным сигналом. Она четко обозначила, что Евросоюз должен быть готов к защите своих экономических интересов. В сочетании с другими параллельными событиями, такими как воздействие вторичных санкций США на европейские компании в Иране, история с «Северным потоком — 2» еще больше укрепила решимость Европы противостоять экстерриториальным мерам США. То, что американским санкциям не удалось сорвать проект, также выявило их пределы: подсанкционные государства не могли не заметить, что «Газпром» продолжал строительство газопровода, несмотря на американские меры.

Кроме того, решение США о введении односторонних санкций против «Северного потока — 2» создает опасный прецедент: как отреагирует Вашингтон, если Китай решит последовать его примеру и введет односторонние санкции против американских компаний? Соединенные Штаты склонны считать, что в нравственных спорах они всегда находятся на правой стороне. Нет никаких оснований полагать, что Китай не считает правильной свою позицию. Однако во многих случаях Вашингтон и Пекин расходятся во мнениях, что делает риск односторонних китайских санкций вполне реальным. Американский опыт единоличного введения ограничительных мер против «Северного потока — 2» не позволяет утверждать, что Китай не имеет права поступить при желании аналогичным образом.

III

Проблемы с санкциями

8

Обход санкций

Схемы друзей и врагов США

Летом 2020 года Конгресс США опубликовал доклад, в котором подробно рассказывалось о том, как богатые россияне годами уклонялись от американских санкций[397]. Это расследование показало, что близкие к Кремлю бизнесмены использовали непрозрачный и нерегулируемый американский рынок произведений искусства, чтобы получить доступ к финансовой системе США, пренебрегая санкциями[398]. Доклад произвел сенсацию в СМИ, поскольку это влечет колоссальные последствия: если попавшие под санкции россияне могли незамеченными покупать и продавать произведения искусства в Америке, то что еще они могли делать скрытно? Эффективны ли меры Вашингтона против Москвы, или их можно легко обойти?

Капитолий [399] уже давно обеспокоен тем, что меры против России, возможно, недостаточно надежны. Заказывая этот документ, законодатели стремились понять, как улучшить американские ограничения. Вначале расследователи из Конгресса решили рассмотреть лазейки в санкциях, например, использование неизвестных белорусских подставных компаний для сокрытия сделок с Россией. Проанализировав несколько сделок, исследователи сузили поле поиска, перейдя поближе к США — к американскому рынку произведений искусства. Здесь внимание Конгресса привлекла деятельность двух братьев — Аркадия и Бориса Ротенбергов.

Ротенберги — не мелкая рыбка: их совокупное состояние составляет более 3 млрд. долларов[400]. Они входят в ближайшее окружение президента России Владимира Путина: в подростковом возрасте Аркадий, Борис и Владимир ходили в один и тот же спортзал в Санкт-Петербурге заниматься дзюдо[401]. С тех пор они остаются близкими друзьями. Сегодня Ротенберги входят в число самых влиятельных бизнесменов России. Принадлежащие им компании энергетического сектора тесно сотрудничают с «Газпромом» — газовым гигантом, которому оказывает поддержку Кремль[402].

Деятельность Ротенбергов простирается далеко за пределы нефтегазового сектора. Когда в 2014 году в России проходили Олимпийские игры, российское правительство заключило со строительными компаниями братьев контракты на сумму около 7 млрд долларов[403]. После того как Москва присоединила Крым, фирма Аркадия построила мост, соединяющий полуостров с материковой частью России[404]. Через несколько месяцев после этого Борис подал в суд на финские финансовые учреждения, которые отказались открыть ему банковский счет, поскольку он находился под американскими санкциями, хотя на тот момент европейские еще не были введены (дело он проиграл)[405]. Когда братья не работают с Кремлем, они занимаются общим хобби — покупкой шедевров искусства.

Ротенберги оказались одними из первых российских бизнесменов, к которым США применили санкции в марте 2014 года[406]. Теоретически братья не могут совершать никаких сделок в США, с американскими контрагентами или с использованием американского доллара. Конгресс признал, что в течение семи лет Ротенберги неоднократно осуществляли все три указанных действия: начиная с 2014 года они потратили