В Государственной Думе (12 декабря 1993 г.– 16 января 1996 г.): выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи - Михаил Митюков

Берясь за решение этой задачи, следует определиться, с чего начинать. Думается, начинать нужно с концепции законодательного развития отраслей права. Напомню, что у нас уже есть опыт принятия концепции развития судебной реформы. Можно по-разному относиться к этой концепции. Но, несмотря на изменение конституционной ситуации, она сыграла большую роль в конкретном законотворческом процессе. Должна быть сохранена системность российского законодательства с ее логикой построения, системой понятий и методов правового регулирования. Обеспечение единства отраслевого строения законодательства нужно начинать с разработки концептуальных положений. И, между прочим, такие полезные разработки уже сделаны учеными Института законодательства и сравнительного правоведения. Только что вышедший сборник, который вы получили сегодня вместе с материалами конференции, содержит как общую характеристику развития российского законодательства, так и проекты концепции развития более 15 его отраслей – конституционного, гражданского, земельного, аграрного, уголовного, административного, экологического законодательства и так далее.

Нужно также провести оценку того, какие есть пробелы в законодательстве, какие есть противоречия внутри отраслей и между отраслями, а также (и это самое главное) каковы перспективные потребности развития законодательства. Эта сложная задача стоит прежде всего перед правовой наукой, но и законодатели должны представлять себе стратегические задачи законотворчества, а не строить свою деятельность исходя из сиюминутных идей.

Эти соображения имеют существенное значение для планирования будущей законодательной работы. Представляется все более актуальной идея принятия общегосударственной программы законопроектной работы вплоть до 2000 г. в форме федерального закона. Самое главное, чтобы в этой программе было обозначено участие разных субъектов права законодательной инициативы, причем под реальные задачи, которые предстоит решать в экономической, социальной сферах, в процессе формирования государственных институтов. Эта программа не должна быть просто перечнем законопроектов с указанием сроков принятия. Такая программа должна быть жестко увязана с целевыми комплексными программами в конкретных сферах общественной жизни, скажем, с программами по экологии, по развитию Севера, по охране материнства и детства или по развитию науки. Каждая из этих целевых программ должна включать блок законодательного и нового нормативного обеспечения.

Принятие программы законопроектных работ на срок созыва парламента, на мой взгляд, сложная, но не безнадежная задача. Принятие такого закона позволит упорядочить процесс законотворчества, выделить отдельные этапы и сроки реализации. Четкие плановые начала законотворчества позволят решить еще одну наиважнейшую практическую задачу. Речь идет об информационном обеспечении законодательного процесса.

К сожалению, в повседневной деятельности Государственной Думы эта функция выполняется весьма слабо. Я бы даже отметил, что здесь есть что заимствовать из организации работы Верховных Советов бывшего Союза ССР и Российской Федерации, где этой сфере уделялось большее внимание.

Необходимо выработать стратегию информационной поддержки каждого законопроекта на всех стадиях законодательного процесса, с определения концепции закона до его принятия, при этом иметь в виду представление информационных обзоров по зарубежному законодательству, необходимых статистических материалов, научных разработок в конкретной сфере, результатов социологических исследований, чтобы законопроект не появлялся как голый текст, ничем не мотивированный, кроме пояснительной записки автора.

Недавно я посетил два крупных университета – Петербургский и Томский. Они обладают, как вам известно, мощным юридическим потенциалом. И что же? Там ничего не известно о законопроектной работе парламента, о возникших проблемах. Непростительно не использовать такие возможности многих научных центров России.

Работа с научной информацией должна быть организована на постоянной, продуманной основе. Тут большое поле деятельности для Аппарата Государственной Думы, для комитета по организации работы палаты и для всех депутатов. Видимо, нужны и правовые регуляторы в виде соответствующих дополнений в регламенты, а также внутри-организационные нормативные акты палат, такие, например, как правила работы с информацией в законодательном процессе.

Рядом с информационным обеспечением стоит вопрос об экспертизе законопроектов. Сегодня экспертиза зачастую подменяется простым заключением, но кто и на какой основе готовит это заключение, какова обязательность представления заключения и каково, наконец, его воздействие на законодателя – вопрос сложный. Его сегодня будут освещать подробно в выступлениях участники конференции.

Мне хотелось бы высказать одно предложение, которое уже прошло апробацию на заседаниях объединенной комиссии, на заседании Совета Государственной Думы, на заседании Общественной палаты при Президенте Российской Федерации, – это идея создания Государственного совета как независимого авторитетного органа, осуществляющего экспертизу законопроектов, вносимых в Государственную Думу. Поясню свою мысль. Такой орган (наподобие Государственного совета во Франции, где имеется конституционная основа его создания, или в Словакии, где Конституция не упоминает о нем) мог бы состоять из профессионалов – юристов высокой квалификации – и осуществлять свою деятельность независимо от властей на постоянной основе.

Дело в том, что сама тенденция подводит к этому. Создаются разные объединенные комиссии, координационные советы, и суть их всех примерно к этому сводится. Можно исходить из того, что по этому вопросу выработается единое мнение у президента, правительства, Государственной Думы и, надеюсь, у Совета Федерации. В этом случае каждый из упомянутых инициаторов может предложить свои кандидатуры в состав Государственного совета (или этот орган может быть назван по-другому). Думаю, он не должен быть многочисленным (скажем, по три специалиста от каждой из названных четырех сторон). Этот состав не будет требовать никакого утверждения – достаточно отдельных решений палат, президента и правительства. В этом случае палаты парламента в своих регламентах должны будут взять обязательство прибегать к помощи этого органа и установить обязательные случаи представления заключений, а также степень обязательности их учета.

Подчеркиваю, главное – это профессиональное мнение: соответствие проекта системе законодательства, юридические требования к форме акта, нормативная насыщенность и методы правового регулирования, которые используются. Подчеркну еще раз: парламенту нужна юридическая независимая экспертиза высокого класса.

И наконец, последняя по счету, но не по важности задача. Правовая реформа – это прежде всего путь к формированию правового государства, в котором определяющую роль играют институты гражданского общества. Следовательно, без опоры на самые широкие общественные силы, партии, профсоюзы, общественные объединения граждан невозможно осуществлять законотворчество. И очень жаль, что ушли из нашей жизни широкие общественные обсуждения законопроектов, в которых как в зеркале отражается мнение различных слоев населения и социальных групп. Здесь необходимо активно использовать средства массовой информации, так как придание гласности процессу законотворчества послужит воспитанию политической и правовой культуры населения, укреплению авторитета государственной власти в целом и парламента в частности. А без этого невозможно успешное осуществление правовой реформы.

Сегодня мы подводим итог двухлетней работы. Накоплен определенный опыт законотворчества в условиях многопартийности. Можно сказать, что Государственная Дума состоялась. Разрабатывая концепцию правовой реформы, важно, в том числе и законодателю, не ограничиваться только вопросом технологии законодательства – важно, чтобы хорошие законы смогли надлежаще регулировать общественные отношения и прочно вошли в сознание общества. И поэтому глубокое знание действующего законодательства тоже является одной из главных составных частей нашей правовой реформы. На этом позвольте закончить и пожелать участникам сегодняшней конференции успехов в претворении в жизнь правовой реформы в условиях демократической России.

Спасибо за внимание.

Отклик и краткое изложение:

Бачурина Н. Хороших законов много не бывает // Российская газета. М., 1995. 11 нояб. С. 3.

Митюков М. А. Тупики и магистрали российского законотворчества // Юридический вестник. М., 1995. Ноябрь. № 35. С. 2–3.

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ