В Государственной Думе (12 декабря 1993 г.– 16 января 1996 г.): выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи - Михаил Митюков

Для проведения налоговой реформы остро необходим налоговый кодекс, поскольку точечные изменения, вносимые в действующее налоговое законодательство, уже не соответствуют требованиям сегодняшнего дня. Более того, они создают большую неразбериху и многочисленные лазейки для злоупотреблений. Видимо, в ближайшее время такой проект будет представлен в Государственную Думу, но нужно сказать, что новый Налоговый кодекс реален для ситуации 1997 г.

Хотя в направлении модернизации законодательной базы социальной сферы был сделан значительный шаг, нельзя не заметить, однако, что быстрее совершенствовались акты о социальной защите граждан, медленнее – об образовании и культуре. Несмотря на большое число принятых законов, заметно ощущается нехватка базовых актов, таких, как новый Трудовой кодекс, закон о науке и научно-технической деятельности, новый Жилищный кодекс. Необходима систематизация многочисленных разрозненных норм о социальной защите различных категорий граждан.

Значительное развитие получило международное направление. Продолжалась работа по укреплению договорно-правовой базы внешней политики. Только в ходе весенней сессии было подготовлено более 40 документов. Среди них можно отметить важный базовый закон о международных договорах и соглашениях. Приоритетной и наиболее сложной в этой сфере осталась проблема урегулирования отношений между странами – членами Содружества Независимых Государств. Однако работа по реализации модельного законодательства Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ продолжает вестись неудовлетворительно. Следует в большей мере учитывать сближение общепризнанных принципов и норм международного права и национального законодательства. Здесь нужно научно обоснованное сопоставление, позволяющее избежать механического копирования положений.

Теперь о технологии самого законодательного процесса. Нам удалось внести в законопроектную деятельность элементы согласования позиций всех ветвей власти. Отработка механизмов согласования оказалась непростым делом. В этом процессе сыграли свою роль и объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, и Координационный совет Федерального Собрания, субъектов Российской Федерации. Круг рассмотренных ими вопросов был достаточно широк. Среди них альтернативные законопроекты о прокуратуре, о местном самоуправлении, о свободных экономических зонах, об адвокатуре, о науке и научно-технической политике, о нормативно-правовых актах. Несколько раз за эти полгода объединенная комиссия обращалась к вопросам формирования и корректировки программы законопроектных работ Государственной Думы. В рекомендациях данной комиссии определены приоритеты законопроектной деятельности и намечены ее первоочередные задачи. Высказаны пожелания в адрес различных субъектов законодательной инициативы.

По инициативе объединенной комиссии подготовлены законопроекты о порядке реализации законодательной инициативы, о порядке внесения, одобрения и принятия поправок в главы 3 и 8 Конституции Российской Федерации. Все эти задачи решались объединенной комиссией с учетом поступивших в ее адрес поручений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности обобщила и рассмотрела также поступившие поправки к Конституции Российской Федерации и вынесла свои рекомендации. Надо сказать, что, хотя поступило много предложений с поправками к Конституции, к сожалению, в них не реализован полностью потенциал, заложенный в самой Конституции.

Теперь, подводя первые итоги, можно сказать, что решения комиссии сыграли позитивную роль в процессе предварительного согласования позиций различных участников законодательного процесса. Это позволило, например, выработать единый текст и принять в первом чтении проект закона о науке и научно-технической политике. Подтверждением полезности работы комиссии служит и решение Совета Государственной Думы, который постановил в обязательном порядке рассматривать на заседаниях комиссии все новые предложения о дополнении программы законопроектных работ до того, как они будут приняты к рассмотрению самим Советом Государственной Думы и направлены в соответствующие комитеты.

На мой взгляд, очень полезно участие в работе комиссии представителей правительства, министерств, ведомств и науки. Вместе с тем не раз отмечалось, что длительные сроки разработки законопроектов, намеченных самим правительством к внесению в Государственную Думу в текущем году, задерживают их своевременное рассмотрение и принятие. Зачастую это приводит к появлению альтернативных законопроектов и еще больше затрудняет процесс принятия решения.

Вряд ли можно признать нормальным, и об этом уже говорилось, когда на долю правительства приходится менее одной шестой от общего числа законопроектов, внесенных в Думу. И хотя этим законопроектам обеспечивалось приоритетное рассмотрение, законы, принятые по инициативе правительства, составляют менее четверти от общего числа принятых. Мы сейчас оцениваем эту цифру критически, но я помню недавнюю практику Верховного Совета Российской Федерации. Там доля правительственного участия была значительно меньшей. Сейчас какой-то сдвиг в этом направлении все-таки имеется.

Вызывает беспокойство, что субъекты Федерации также еще не осознали тот факт, что они являются субъектами законодательной инициативы, хотя практически каждый девятый проект вносится субъектами Федерации. Здесь, пожалуй, наблюдается другое: Государственная Дума, к сожалению, не всегда внимательно относится к мнению с мест, нередко игнорирует это мнение, законопроекты часто долго волокитятся в комитетах и поздно выносятся на рассмотрение Совета Государственной Думы. Нужно честно признать этот недостаток и критически отнестись к нему. Зато депутатский корпус на первый взгляд отличается высокой законотворческой активностью. С одной стороны, это вызывает удовлетворение, с другой – заставляет задуматься. Возможно ли обеспечить концептуальную целостность, системность и планомерность законодательной деятельности при наличии многофракционной системы, многообразии политических позиций, когда Государственная Дума как внутренне сложный и противоречивый организм выступает в качестве абсолютно доминирующего источника законодательных инициатив? Думаю, что в перспективе именно законодательные инициативы президента, правительства, федеральных судов и субъектов Федерации должны стать каркасом системной законодательной работы.

Есть и другая беда – мелкотемье и бессистемность законопроектной работы. Мне кажется, что в последние 10 лет появилось активное стремление заполнить некий вакуум, образовавшийся в законодательстве в предшествующие десятилетия. Нередко здесь пытаются удовлетворить свои, так сказать, ведомственные, научные и другие амбиции.

Тут есть две опасности. Первая опасность состоит в том, что законы возникают там, где есть легальный простор для правового регулирования с помощью подзаконных актов, ибо никакой самый хороший закон не в состоянии заменить собой оперативное и распорядительное вмешательство органов исполнительной власти, выраженное в нормативных актах. И здесь не нужно бездумно ссылаться на зарубежную законодательную практику, ведь российская система законодательства строится по собственным сложившимся правилам, отличным от других правовых систем.

Другая опасность состоит в том, что на местах вообще мало кто реагирует на принятие федеральных законов. И выход здесь не в том, чтобы увеличить число законопроектов на все случаи жизни, а в том, чтобы во исполнение федерального закона действовала не только исполнительная, но и законодательная власть субъектов Российской Федерации при принятии своих актов. Что можно предложить для выхода из этой ситуации?

Прежде всего нужно провести спокойный деловой анализ сформировавшихся отраслей законодательства. Сейчас они развивались очень сумбурно, стихийно. На прошлой неделе на заседании коллегии Министерства юстиции, обсуждавшей, кстати, проблемы взаимоотношений с Федеральным Собранием, я услышал горькие слова специалистов министерства о том, насколько противоречивы и невозможны к применению некоторые из принятых в последнее время законов. Просто между актами иногда теряется связь или же вносимые изменения не вписываются в существующие кодексы.

К сожалению, в последнее время отрасли законодательства развивались неравномерно. Одни из них менялись более последовательно и наполнились новым содержанием, другие деформировались, третьи стоят на месте и не развиваются. Причем происходит произвольное «вбрасывание» законопроектов в повестку дня парламента. Именно поэтому мне представляется чрезвычайно важным провести анализ и оценку того, как развивались отрасли законодательства, причем дать качественную оценку. Это во многом впоследствии облегчит формирование свода законов России.