Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США - Агата Демаре

рынок. Ситуация с крупной французской нефтяной компанией Total является хрестоматийным примером того, как вторичные санкции могут сорвать бизнес-планы неамериканских компаний.

Компания Total имела долгую историю преодоления проблем, связанных с американскими ограничениями в Иране. В 1996 году Конгресс США принял закон Д’Амато — Кеннеди, который вводил экстерриториальные санкции против Ливии и Ирана с целью пресечения их ядерных притязаний и поддержки террора. Этот закон запретил практически все международные инвестиции в иранский и ливийский энергетические секторы, пытаясь воспрепятствовать деятельности неамериканских энергетических компаний. Более ранние санкции США против этих стран не распространялись на иностранные компании, и неамериканские компании были готовы заполнить пустоту, образовавшуюся после ухода американцев. Закон Д’Амато — Кеннеди был призван обеспечить соблюдение иностранными компаниями американского законодательства в той же мере, что и американскими.

В середине 1990-х годов Total уже была активным игроком в иранском энергетическом секторе. Французская компания разрабатывала вторую и третью фазы Южного Парса — гигантского морского газового месторождения в Персидском заливе [225], которое Иран и Катар используют совместно[226]. Заявленная экстерриториальность американских санкций представляла собой серьезную проблему для Total: закон Д’Амато — Кеннеди ставил под угрозу участие французов в проекте Южный Парс. Евросоюз занялся интенсивным лоббированием интересов европейских фирм, таких как Total, в Иране и Ливии.

Европейские правительства были тем более возмущены, что в США только что приняли закон Хелмса — Бёртона, который не позволял европейским компаниям вести бизнес с Кубой. Страны ЕС расценили закон Д’Амато — Кеннеди как дальнейшее развертывание закона Хелмса — Бёртона и угрозу европейским экономическим интересам. Однако осуждение Европы не остановило администрацию США. Клинтон шел на переизбрание и стремился продемонстрировать, что твердо стоит на страже американских интересов. В соответствии с законом Д’Амато — Кеннеди OFAC начало расследование деятельности Total в Иране — первый шаг к санкционному штрафу.

Соединенные Штаты рассчитывали, что после нескольких месяцев накаленной риторики Европейский союз сдастся и прекратит борьбу против экстерриториальных санкций. Вашингтон ошибся. Европейские правительства во главе с Францией перешли в контрнаступление, выступив против американских экстерриториальных мер. Брюссель выпустил общеевропейский акт, который теоретически запрещает европейским компаниям соблюдать неевропейские законы. Так называемый «блокирующий акт» означает, что правительства стран ЕС могут подавать в суд на европейские компании, соблюдающие экстерриториальные санкции США.

Такая мера выглядела странно: вряд ли угроза штрафа для европейских компаний, попавших под перекрестный огонь санкций, — это хороший способ их поддержать. Более конструктивным шагом оказалось предупреждение Евросоюза, что он начнет спор с США в ВТО; по мнению Брюсселя, положения закона Д’Амато — Кеннеди нарушают правила этой организации[227]. В конце концов Клинтон понял, что Европейский союз не сдастся. Администрация президента сообщила ему, что дело в ВТО имеет хорошие шансы на успех и что это может поставить под угрозу будущие санкционные программы США.

Соединенные Штаты решили, что мудрее всего будет уступить. В 1998 году, после двух лет трансатлантических трений, Клинтон пообещал, что закон Д’Амато — Кеннеди не затронет инвестиции европейских компаний в Иране и Ливии. В ответ европейские правительства отказались от иска в ВТО и обязались объединиться с американцами в борьбе с террором, который поддерживали Тегеран и Триполи. Total вернулась к работе на иранском газовом месторождении Южный Парс. Но передышка для французского нефтяного концерна оказалась недолгой.

В 2010 году французам пришлось во второй раз покинуть Иран, поскольку американские санкции из-за ядерной программы Тегерана привели к угрозе введения вторичных санкций против иностранных компаний, ведущих бизнес с Исламской Республикой. В то время Европа действовала совместно с американцами: Евросоюз тоже ввел жесткие санкции против Ирана. Европейским компаниям пришлось уйти из страны, поскольку их бизнес стал незаконным как с точки зрения США, так и с точки зрения ЕС. Последней международной нефтяной компанией, покинувшей Иран, оказалась Total. В реальности она не ушла из страны окончательно: французы сохранили офис в Тегеране, сделав ставку на то, что санкции со временем будут сняты.

Ставка Total выиграла: через пять лет появилось ядерное соглашение. Исчезли большинство европейских санкций и вторичные санкции США против Ирана (впрочем, первичные санкции США оставались в силе — американские компании не могли вести деятельность в Иране). Международные компании смогли вернуться в Иран. Компания Total снова расширила свое представительство в Тегеране. К тому времени требовалось разрабатывать одиннадцатую фазу газового месторождения Южный Парс; инвестиции составляли около 5 млрд долларов[228]. Total находилась в выгодном положении для вхождения в этот проект: компания уже проводила разведку соответствующего участка газового месторождения[229] и могла инвестировать в его разработку 1 млрд долларов[230]. Решающее значение имела возможность Total самостоятельно финансировать работу: несмотря на снятие большинства западных санкций, международные банки по-прежнему опасались вести дела с Ираном.

Привлечение инвестиций в нефтегазовый сектор являлось одним из главных приоритетов Тегерана. Иран надеялся, что наращивание экспорта энергоносителей сможет защитить страну от нового раунда западных санкций в случае очередного обострения отношений с США и Евросоюзом. Для иранских политиков превращение Ирана в крупного экспортера энергоносителей стало бы оптимальным способом предотвратить действия против нефтегазового сектора страны в будущем: если Ирану удалось бы стать одним из крупнейших мировых производителей энергоносителей, то введение подобных санкций повлекло бы риск дестабилизации мировых рынков нефти и газа.

Кроме того, нефтяной сектор Ирана остро нуждался в западных инвестициях и технологиях. Исламская Республика уже десять лет не подписывала крупных контрактов с международными нефтяными компаниями. По оценкам Тегерана, энергетической отрасли требовалось примерно 200 млрд долларов[231]. Страна была явно не в состоянии вложить такие средства, поэтому решающим фактором стало финансирование со стороны иностранных компаний. Однако время для этого оказалось не особо удачным: в связи с резким падением цен на нефть в 2015–2016 годах энергетические компании сокращали инвестиционные бюджеты. Также крайне необходимы были западные технологии — особенно для работ со сжиженным природным газом.

Total могла предложить Тегерану все, о чем только мечтали иранские лидеры: французская компания являлась мировым энергетическим гигантом, обладала колоссальными денежными ресурсами и располагала свободным доступом к первоклассным технологиям. После двух лет переговоров Total вернулась в Иран в июле 2017 года и стала развивать мегапроект Южный Парс в партнерстве с китайской компанией CNPC и иранской Petropars. Соглашение предусматривало, что Total продолжит работать на этом гигантском газовом месторождении в течение 20 лет, инвестировав в проект около 5 млрд долларов.

Иранские чиновники были довольны. Они размахивали сделкой с Total по Южному Парсу как доказательством, что Иран может привлечь крупнейшие мировые энергетические