Добыча: Всемирная история борьбы за нефть, деньги и власть - Дэниел Ергин

большое количество проблем, которые ему приходилось решать одновременно: «здоровье национальной индустрии, национальная оборона, установление налогов на доходы различных штатов, общее истощение ресурсов США, поощрение нефтеразведки, чтобы одновременно это не привело к слишком высокому уровню продаж национальной нефти и неразумному уменьшению национальных резервов». Короче, президент сказал, что «необходимо добиваться оптимального баланса». В 1957 г., пытаясь достигнуть такого баланса, администрация приняла систему более четкого добровольного регулирования. Правительство теперь неофициально занималось распределением импортных квот.

Машину «добровольного» распределения никто особенно не любил. Все же она заработала бы, если бы сотрудничали все. Но несколько компаний были решительно настроены против. Одна из причин очевидна: они находились в абсолютно невыгодном положении, так как уже сделали огромные вложения в зарубежную нефть. Это касалось не только крупнейших компаний. Джей Пол Гетти начал осуществлять программу развития стоимостью $600 млн по строительству танкеров, бензозаправок, крупного нефтеперерабатывающего комплекса, все это должно было основываться на разработке его нового месторождения в кувейтской Нейтральной зоне. Гетти просто игнорировал систему добровольных квот. В конце концов она была добровольной. Sun Oil очень беспокоилась о применении антитрестовских законов за участие в добровольной программе, результатом которой являлось сдерживание цен. Как раз в это время Министерство юстиции в судебном порядке преследовало монополии в соответствии с антитрестовским законом Шермана за действия, которые они предприняли во время Суэцкого кризиса в ответ на призыв со стороны других ветвей федерального правительства, обеспокоенного дефицитом. Роберт Данлоп, президент Sun, также вспомнил о «деле Мэдисона» в 1930-е гг., когда министерство юстиции преследовало в судебном порядке нефтяную промышленность на основе антитрестовского законодательства за участие в схеме рыночной стабилизации, поддерживаемой Гарольдом Икесом и министерством внутренних дел. Какие гарантии могло дать правительство Sun и другим компаниям, что позднее не будут выдвинуты обвинения в нарушении антитрестовского законодательства за сотрудничество в так называемой «добровольной» системе? Ведь система выглядела как механизм спонсирования правительством высоких уровней цен!

Спад 1958 г. расправился с добровольной программой. В то время как потребность в нефти значительно снизилась, а импорт вырос, политическому давлению в пользу обязательного контроля было трудно противостоять. Кларенс Рэндалл, председатель совета по зарубежной экономической политике, с раздражением говорил государственному секретарю Даллесу, что те, кто призывает к ограничению импорта в целях «национальной безопасности», все перепутали. Если они беспокоятся о национальной безопасности, то лучше всего поощрять импорт, чтобы сохранить национальные резервы. «Наша политика должна состоять в сохранении того, что мы имеем, – сказал он, – а не в принятии мер, которые приведут к более быстрому истощению наших ресурсов».

Администрация Эйзенхауэра продолжала сопротивляться введению обязательных квот. «Вопрос национальной безопасности очень сильно напоминает очковтирательство», – жаловался Даллес в телефонном разговоре с министром юстиции Гербертом Браунвеллом. «Вот что они делают, – продолжал Даллес, имея в виду техасцев, призывающих к обязательному контролю. – Они пытаются поднять цену на нефть, задействовать для добычи нефти как можно больше техасских скважин и увеличить разведывательное бурение, что может произойти только в том случае, если цена на нефть поднимется». В конгрессе среди старейших и опытных политиков было влиятельное лобби нефтяных штатов и независимых нефтепроизводителей. Спикер конгресса Сэм Рейберн был из Техаса, и его биограф писал, что в нем «нефть и Техас были неразделимы». Лидер большинства в Сенате Линдон Джонсон был из Техаса и также прислушивался к своим избирателям. Еще в 1940 г. он стал связующим звеном между политиками демократической партии и богатыми техасскими нефтепромышленниками, собирая средства для партии. Одним из самых влиятельных сенаторов был Роберт Керр, нефтяной миллионер из Оклахомы. Эйзенхауэр предвидел последствия. Опасаясь, что президентское вето будет преодолено, он наконец сказал Даллесу: «Если исполнительная власть не станет действовать, то действовать будет конгресс».

Президент, недовольный положением, в котором оказался, излил свой гнев на заседании кабинета министров, критикуя «тенденции в среде заинтересованных политиков в Соединенных Штатах оказывать практически не встречающее сопротивления давление для принятия подобных программ, которые противоречат основной задаче Соединенных Штатов по обеспечению расширения мировой торговли». Тем не менее четыре дня спустя, 10 марта 1959 г., Эйзенхауэр объявил о введении обязательных квот на нефтяной импорт в Соединенные Штаты. Десятилетие спустя после начала борьбы Соединенные Штаты в конце концов установили официальный контроль. Это, вероятно, стало самой важной американской политической акцией в энергетике в послевоенные годы. Независимые нефтедобытчики ликовали. Крупнейшие компании были разочарованы[481].

«Очень здоровая национальная промышленность»

Квоты продержались 14 лет. При Эйзенхауэре импорт не мог превышать 9 % от общего количества потребляемой нефти. Администрация Кеннеди несколько ужесточила квоты в 1962 г… Позже, во второй половине 1960-х гг., администрация Джонсона предпринимала попытки по ослаблению квот для того, чтобы снизить цены на нефть и таким образом противостоять инфляции, которая стала расти во время вьетнамской войны. Но в своей основе система квот оставалась неизменной.

Нефтяные квоты на первый взгляд кажутся простыми и понятными. Но они не были таковыми. С течением времени управление ими становилось все более сложным и запутанным. Во время действия Обязательной программы нефтяного импорта, как называлась политика нефтяных квот, шла постоянная борьба за распределение квот и толкование программы, поиски лазеек, льгот и исключений. С течением времени программа становилась все более нелепой и искаженной. Развилась бойкая торговля не самой нефтью, а лицензиями на импорт или разрешениями на поставку нефти. Одни сегменты нефтеперерабатывающей промышленности фактически субсидировали другие.

Но ничто не может сравниться с выкрутасами, которые стали известны под названием «мексиканская карусель», или «браунсвиллский разворот». События Второй мировой войны и атаки немецких подводных лодок были еще свежи в памяти, и предполагалось, что квоты необходимы для усиления «национальной безопасности», поэтому доставка нефти, поступающей по суше из Мексики или Канады, считалась более безопасной, чем ее транспортировка танкерами. Для нее делались определенные исключения и давались льготы, а это также помогало развитию политических отношений с Мексикой и Канадой. Но здесь имелась ловушка. Не было трубопроводов из Мексики, и, конечно, грузовики не везли нефть за сотни миль с мексиканских месторождений. Мексиканская нефть доставлялась танкерами в пограничный город Браунсвилл в Техасе, перегружалась на автоцистерны, которые ехали через мост в Мексику, разворачивались там на кольце, а затем возвращались через мост в Браунсвилл, где нефть перегружали на танкеры и отправляли на северо-восток. Доставленная таким образом «по суше» нефть пользовалась льготами на законном основании.

Во время правления администрации Джонсона один из чиновников охарактеризовал всю программу квот как «административный кошмар». У программы также были далекоидущие последствия. Она способствовала, как и предполагалось, более высокому уровню инвестиций в разведку нефти в стране по сравнению с инвестициями в разведку за пределами США. Она направила зарубежные инвестиции американских компаний в Канаду, основанием для этого был преимущественный