Пенсионное право России - Виктор Аракчеев

Эта позиция разделяется далеко не всеми учеными, но, как ни странно, никем не опровергается, в связи с чем многие авторы придерживаются традиционного подхода к характеристике внутриструктурного построения системы права социального обеспечения, выделяя в ней отдельные юридические нормы, субинституты, институты, относят пенсионное право к числу его институтов[96] или общности институтов[97].

Следует отметить, что и в общей теории права вопрос о существовании подотраслей как своеобразных структурных элементах правовой системы нельзя отнести к числу однозначно решенных и обстоятельно проанализированных. Одно из первых упоминаний о них содержится в статье В. М. Чхиквадзе и Ц. Я. Ямпольской[98]. Несколько позднее С. С. Алексеевым эта идея была сформулирована следующим образом: «Однако, – отметил он, – этой триадой (норма, институт, отрасль) не исчерпывается сложное строение права. Указанные звенья характеризуют лишь главные вехи правовой системы. Кроме норм, институтов, отраслей, которые являются необходимыми элементами правовой системы и поэтому обязательно следуют один за другим, есть и такие, не всегда необходимые правовые образования, как субинституты и подотрасли»[99]. О подотраслях, как группах правовых институтов, содержится упоминание в работе С. В. Полениной и А. Б. Венгерова[100]. Нетрудно заметить, что, как и в теории права социального обеспечения, перечисленные выше известные ученые ограничиваются фактически лишь констатацией факта существования подотраслей права, а в работах ряда теоретиков права этот вопрос вообще не затрагивается[101]. И тем не менее даже это последнее обстоятельство можно расценивать в качестве негласной поддержки сторонников точки зрения о наличии в системе права такой его структурно обособленной единицы, как подотрасль.

Мы полагаем, что пенсионное право может быть с полным основанием отнесено к подотрасли права социального обеспечения не только по своим объемным (количественным) показателям, но и в силу качественной (содержательной) характеристики. Подотрасль права – это такое его структурное образование, которое расположено между отраслью и ее институтами, в связи с чем она должна обладать свойствами, поднимающими ее выше правовых институтов и одновременно не позволяющими ей подняться до отраслевого уровня. Отсюда следует, что в пенсионном праве необходимо выделить признаки, которые, с одной стороны, выделяют его из числа других институтов права социального обеспечения, а с другой – удерживают его в рамках этой отрасли, не позволяют пенсионному праву «дорасти» до качественного правового образования, именуемого самостоятельной правовой отраслью. С этих позиций обратимся к тем постулатам, которые используются в общей теории права и в отраслевых науках для обоснования вывода о самостоятельности той или иной общности юридических норм и признания ее в качестве самостоятельной структурной единицы правовой системы.

Как уже отмечалось выше, формирование структуры права является прерогативой законодателя, но его воля не безгранична, она обусловлена объективной реальностью. Любое искусственное правообразование, созданное исключительно на основе субъективного усмотрения нормотворца, рано или поздно будет отторгнуто жизнью.

В качестве объективной основы существования ассоциированной общности юридических норм выступает предмет правового регулирования, то есть специфическая, обладающая определенным качеством область, группа, срез или часть общественных отношений, находящаяся под воздействием правовой системы государства. Применительно к отрасли права Д. А. Керимов отметил следующее: «Об отрасли права мы можем говорить там, и постольку, где и поскольку особый вид общественных отношений характеризуется такими особенностями, которые предполагают существование своеобразной, цельной формы правового регулирования…»[102]. Иначе говоря, если есть предмет правового регулирования, то есть и предмет для постановки вопроса о самостоятельности той или иной общности юридических норм и основания для позитивного ответа на него, а отсутствие предмета делает соответствующие рассуждения беспочвенными либо, во всяком случае, преждевременными. Отводя предмету правового регулирования роль главного системообразующего фактора, С. С. Алексеев отмечает, что «своеобразный, качественно особый вид общественных отношений, требующий правового регулирования при помощи специфического метода и механизма регулирования, – вот главный системообразующий фактор, который определяет формирование компактной общности юридических норм»[103].

С этих позиций обратимся к анализу ведущего системообразующего фактора – к предмету правового регулирования пенсионного права – пенсионным отношениям. Но прежде чем дать им качественную характеристику, позволяющую считать их специфической однородной общностью общественных отношений (только такая общность может считаться самостоятельным предметом правового регулирования), необходимо, на наш взгляд, определиться и в объемных (количественных) показателях, которые дают основание считать, что эти отношения значительнее отношений, регулируемых иными институтами права социального обеспечения, и одновременно находятся «в рамках» последних, являются их составной частью. Интересно отметить, что именно это обстоятельство по каким-то причинам не обсуждается в литературе, хотя если автор признает существование, наряду с отраслью права и ее институтами, подотрасли, то он, прежде всего, должен дать ответ на вопрос: по каким чисто внешним параметрам, границам институт права отличается от подотрасли. Иными словами, он должен высказать свое отношение к достаточно, казалось бы, очевидному факту: подотрасль права – это структурное образование более высокого уровня, нежели правовой институт, постольку, поскольку юридические нормы, ею объединяемые, регулируют более широкий круг общественных отношений, чем институт, и по этой причине подотрасль занимает промежуточное положение между отраслью и правовым институтом. Очевидно, что такой констатацией вопрос не будет решен, ибо стало общепризнанным, что отраслью права регулируется область общественных отношений, а ее институтом – группа этих же отношений.

В связи с этим и возникает необходимость определения объема (круга) тех общественных отношений, которые являются предметом правового регулирования подотрасли пенсионное право: является ли таковым простая сумма «групп» общественных отношений, составляющих предмет регулирования нескольких институтов права социального обеспечения, либо это такая общность отношений, которая по своим качествам поднимается выше простого суммативного образования. Для ответа на этот вопрос обратимся к содержанию действующего пенсионного законодательства.

Большинство отношений, включенных в сферу права социального обеспечения, ставятся в прямую или косвенную зависимость от факта признания гражданина субъектом пенсионного права, то есть пенсионером. С одной стороны, эта зависимость порождена, с другой – в какой-то мере обусловлена пенсионным статусом человека. Эта связь не абсолютная и неизбежная, характерная в целом для отрасли права социального обеспечения, но она – превалирующая, и примеров тому достаточно. Возьмем для сравнения любой из институтов права социального обеспечения, регламентирующих определенную, качественно однородную группу общественных отношений, даже исключив из этой общности институт льгот, который «работает» в основной массе своих норм на отношения по обеспечению пенсионеров.

Отношения по обеспечению пособиями и компенсациями в любом случае связаны и одновременно обособляются от отношений по обеспечению пенсионеров, отношения по социальному обслуживанию возникли и продолжают служить интересам преимущественно для лиц, признанных пенсионерами, медицинская помощь – в той степени, в которой она предоставляется за счет средств обязательного медицинского страхования, также во многом предназначается для пенсионеров, которым она оказывается либо на льготных условиях, либо вообще бесплатно.

Иными словами, во всех отношениях, регулируемых правом социального обеспечения, так или иначе присутствует специальный субъект – пенсионер, которому, как правило, отдается предпочтение перед другими физическими лицами. Следовательно, пенсионные отношения входят составной частью во все иные социально-обеспечительные отношения либо, во всяком случае, большинство из них и определяют содержание последних, то есть объем и характер прав и обязанностей субъектов других институтов этой отрасли. Стало быть, законодатель как бы «растворяет» статус пенсионера в других социально-обеспечительных отношениях, придавая им специфичность, причем в одних отношениях этот статус превалирует над статусом других субъектов (например, стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания населения), в других – он занимает лишь определенное место, но всегда особенное. Без пенсионных отношений по этой причине и мы берем на себя смелость это сказать, многие социально-обеспечительные отношения, факт их существования может оказаться не столь значительным, чтобы делать их самостоятельным объектом правового воздействия.