Пенсионное право России - Виктор Аракчеев

Все это приводит к большому видовому разнообразию пенсий. Оно (многообразие) «уживается» в рамках единой пенсионной системы, образуя ее многоэлементную, разноуровневую структуру, которая может быть охарактеризована как структурно-системное образование. Это образование подвижно, изменчиво и одновременно достаточно устойчиво, о чем свидетельствует длительная история пенсионного права России. В целях реализации установленных прав граждан на различные виды пенсионного обеспечения законодательство дополняет соответствующую систему специальными элементами вспомогательного характера, в частности правилами о сроках обращения за назначением пенсии, о порядке исчисления ее размера, о порядке выплаты пенсий, системой органов, на которые возлагается обязанность, корреспондирующая субъективному праву гражданина, и рядом других элементов.

Исследование совокупности всех этих элементов будет проведено несколько ниже, а в следующем разделе настоящей работы мы считаем необходимым заострить внимание на месте пенсионного права в системе права социального обеспечения России.

Пенсионное право в системе права социального обеспечения Российской Федерации

Существование пенсионного права, как мы полагаем, – неоспоримый факт, и вряд ли кто возьмет на себя смелость его опровергнуть. Однако в научных исследованиях, в нормативно-правовых источниках, в публицистической литературе, в обыденном обиходе, в различных средствах массовой информации главным образом фигурируют такие термины, как право на пенсию, права пенсионеров и гарантии их осуществления, проблемы совершенствования пенсионной системы, но не пенсионное право, как обособившийся относительно самостоятельный элемент правовой системы России в целом и права социального обеспечения в частности. Конечно, далеко не все, что признано на законодательном уровне, а тем более общепризнанно на уровне обыденного восприятия, является неоспоримым фактом, не считаться с которым нельзя. И напротив, что-то существующее, но идущее вразрез с общеустоявшимся пониманием в настоящем, находит в конечном счете свое признание и воплощение в будущем.

В нормативно-правовой практике, в юридической литературе подобное происходит достаточно часто и не только в периоды радикальных преобразований правовой системы государства. Так, например, длительное время в юридической литературе не признавалось существование трудового права в качестве самостоятельной отрасли права, хотя еще в начале XX в. известный ученый Л. С. Таль[89] достаточно убедительно доказал специфику отношений по применению наемного труда и необходимость обеспечения механизма его правового регулирования. Лишь с течением времени основателями теории советского трудового права (Н. Г. Александровым, В. С. Андреевым, Л. Я. Гинзбургом, А. Е. Пашерстниковым, Ф. М. Левиантом, О. В. Смирновым и др.) были вскрыты существенные различия между трудовыми, гражданско-правовыми и административно-правовыми отношениями, свидетельствующие о невозможности их регулирования нормами только одной из этих отраслей права, и это нашло свое общетеоретическое признание[90].

Аналогичным образом решался на страницах юридической печати вопрос о самостоятельности права социального обеспечения, существование которого до сих пор ставится под сомнение, хотя по этому поводу достаточно меткое замечание было высказано сомневающимся В. Н. Скобелкиным. Он отметил следующее: «Некоторые авторы до сих пор включают в число смежных отношения по государственному социальному страхованию… Но тогда надо доказать, что сформировавшаяся отрасль законодательства, регулирующего пособия и пенсии, не является отраслью права, как принято считать. Однако весьма сомнительно, что такая попытка увенчается успехом»[91]. Казалось бы, на общем фоне неопределенности, когда еще не является общепризнанным выделение права социального обеспечения в качестве самостоятельной отрасли права, когда его нормы рассредоточены в источниках, иных самостоятельных отраслей права России, ставить еще и вопрос о выделении пенсионного права было бы недостаточно логичным. Оно – составная часть, пусть даже ведущая составная права социального обеспечения, но если не признано целое, то, естественно, рассуждать о самостоятельности существования его части достаточно трудно.

Тем не менее непреложным был и остается факт существования в правовой системе России достаточно большой по объему и обособившейся общности юридических норм, предназначенных исключительно для регламентации общественных отношений по пенсионному обеспечению: налицо специфический субъект этих отношений – пенсионер, характерен его статус, состоящий преимущественно из прав, минимизирующий количество обязанностей и фактически исключающий его юридическую ответственность, своеобразна юридическая связь пенсионер – орган (организация), назначающий и осуществляющий выплату пенсий и т. д. Парадоксальность ситуации состоит в том, что все это никем не отрицается, но одновременно мало кем, за исключением некоторых специалистов в теории права социального обеспечения, признается. Точнее, даже соответствующий вопрос вообще не ставится и не решается его судьба с точки зрения определения места, которое занимает пенсионное право в системе права государства, где каждый его четвертый гражданин которого является пенсионером, а вопросы жизнеобеспечения этой категории граждан возведены в ранг общенациональной проблемы.

Поэтому, по нашему мнению, вопрос о существовании или, напротив, об отрицании существования пенсионного права не вносится «в повестку дня» в силу очевидности ответа на него; с теоретических позиций суть проблемы сводится к тому, в каком качестве этот феномен существует и какое место в системно-структурном строении права России он занимает. В конечном счете решает вопрос «быть или не быть» тот или иной общности юридических норм суммативным или самостоятельным структурно-правовым образованием законодательная политика, которая, конечно же, не может не учитывать сложившихся реалий. В связи с этим следует заметить, что в нормативно-правовой практике, особенно последнего времени, достаточно наглядно прослеживается тенденция формального и постепенного обособления механизма правового регулирования пенсионного обеспечения, которое имело место и ранее, но не было столь очевидным. Если на предшествующем современному этапе нормы о пенсионном обеспечении рассредоточивались между трудовым (пенсии рабочим и служащим), колхозным (пенсии членам колхозов), административным (пенсии военнослужащим и другим категориям лиц, осуществляющим общегосударственные функции) правом, то с началом 90-х годов ушедшего столетия законодатель, напротив, предпринимает попытки к их сосредоточению в обобщенных нормативных актах, в которых закрепляются единые подходы к решению вопросов пенсионирования в нашей стране. Даже принятие двух законов «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении…» принципиально не меняет подхода законодателя к решению этого вопроса, а, напротив, его подтверждает. Фактически сохраняет свое действие, хоть и в измененном виде, Закон от 20 ноября 1990 г., а вновь принятые законы развивают его положения, дифференцируя пенсионное обеспечение не в рамках уже существующего внутриотраслевого деления права России, а поднимаясь над ним, возводя статус пенсионера в ранг особой правовой категории[92]. Таким образом, и в теории, и в нормативно-правовой практике речь не идет о признании или об отрицании пенсионного права, суть вопроса состоит в том, какое место оно занимает в праве социального обеспечения и вообще в системе права России.

Следует отметить, что еще в 1971 г. В. С. Андреев обратил внимание на то, что нормы, закрепляющие пенсионные отношения, – «слишком многочисленны и многообразны, в связи с чем они подразделяются по общим признакам на несколько институтов»[93]. Позднее он уточнил свою позицию и высказал весьма плодотворную мысль о том, что пенсионное право – это более мощное, чем институт, структурное образование в праве социального обеспечения, позволяющее отнести его к категории такого элемента, как подотрасль[94]. К сожалению, эта идея, хотя и нашла поддержку среди ученых, не была ими развита в дальнейших исследованиях, а фактически лишь воспроизведена в работах его последователей[95].

Эта позиция разделяется далеко не всеми учеными, но, как ни странно, никем не опровергается, в связи с чем многие авторы придерживаются традиционного подхода к характеристике внутриструктурного построения системы права социального обеспечения, выделяя в ней отдельные юридические нормы, субинституты, институты, относят пенсионное право к числу его институтов[96] или общности институтов[97].