Сотрудничество Европейского союза со странами и региональными организациями Азии и Латинской Америки в свете европейской «политики содействия развитию» - Валерий Рыжов

Временем перемен стало начало девяностых годов. Именно на данный период приходится появление новых стратегических линий во внешней политике Комиссии, одной из целей которой является углубление отношений с Латинской Америкой, с одной стороны, и с Азией, с другой стороны.

Для первых соглашений девяностых годов, которые, несомненно, можно отнести к соглашениям «третьего поколения», юридическим основанием послужили ст. 133 и 308 Римского договора (ст. 207 и 352 в нумерации Лиссабонского договора), на базе которых были приняты соглашения «второго поколения». Юридическое обоснование было обновлено с появлением Маастрихтского договора, вступившего в силу в 1993 году. В его Главе XX содержался новый раздел под заголовком «Содействие развитию», что знаменовало появление еще одной, новой политики Союза. Это было фактическое оформление явления, которое уже существовало на практике с 1974 года. Можно привести целый ряд статей в старой редакции, которыми регулировалась эта политика до Маастрихтского договора. Так, благодаря использованию положений ст. 238 (в старой редакции) были установлены договорные отношения со средиземноморскими партнерами, а благодаря использованию ст. 113 и ст. 235 (в старой редакции) были созданы внедоговорные и договорные инструменты, применяющиеся к отношениям с развивающимися странами Азии и Латинской Америки[71].

Фундаментальным вкладом Маастрихтского договора было закрепление компетенции институтов и органов Европейского союза в области внешней политики.

Введение этих положений в Договор о Европейском союзе имело двойное предназначение. С одной стороны, это было послание развивающимся странам, в котором Союз демонстрировал свое намерение продолжать и развивать с ними отношения сотрудничества. Необходимость такого послания была ясно ощутима: во-первых, потому, что усиление отношений ЕС с Восточной Европой могло навести на мысль об ослаблении отношений с другими регионами; во-вторых, потому, что в регионе нарастала конкуренция со стороны США, которые вели активную коммерческую дипломатию.

С другой стороны, данные положения нацелены на внесение уточнений компетенций Сообщества в области международного сотрудничества, которые имели субсидиарный характер по отношению к внешней политике государств-членов ЕС.

На практике же, юридические основания для заключения соглашений, например, таких, которые связывали Сообщество с африканскими и средиземноморскими странами, не были изменены новыми положениями по сравнению, в частности, со ст. 181 Римского договора (ст. 211 Договора о функционировании Европейского союза). Действительно, было невозможно отказаться от применения ст. 310 (ст. 217 Договора о функционировании Европейского союза) к отношениям с африканскими и средиземноморскими странами.

Уточнение и закрепление нормативного регулирования отношений ЕС с азиатскими и латиноамериканскими странами ясно демонстрирует, что Сообщество, а затем и Союз вели постоянную работу по формированию уравновешенной внешней политики, и в то же время показывает сохранение «классического» различия между «ассоциированными» развивающимися странами и «неассоциированными» развивающимися странами.

Таким образом, преимущества, вводимые ст. 181 (ст. 211 Договора о функционировании Европейского союза), относились только к неассоциированным государствам, а именно, к тем странам, расположенным в Латинской Америке и в Азии, с которыми до этого времени соглашения о сотрудничестве заключались на двойном юридическом основании ст. 133 и 308 Римского договора (ст. 207 и 352 Договора о функционировании Европейского союза). Следовательно, для заключения соглашений «третьего поколения» с этими странами с этого момента уже не было необходимости использовать ст. 308, т. к. юридические основания, предоставленные ст. 133 и 181 (ст. 207 и ст. 211 Договора о функционировании Европейского союза), были достаточными.

В европейской внешней политике основными инструментами «третьего поколения» были общие (кадровые или рамочные) соглашения, в которых закреплялись, как и в соглашениях предыдущих поколений, общие направления и различного рода рекомендации. Действительно, в данных соглашениях невозможно найти ничего иного, кроме абстрактных условий и гибких правил на будущее. Этот вывод подтверждается, в частности, следующим: в них отсутствовали конкретные финансовые обязательства Сообщества на договорном уровне (тогда как они присутствуют в соглашениях об ассоциации с тем или иным государством); также отсутствовало упоминание торговых преференций и привилегий; не было предусмотрено и обязательство достижения конкретных результатов.

Тем не менее, «третье поколение» соглашений, по отношению к предыдущим поколениям, привносит несколько новшеств. Их можно сформулировать следующим образом:

– во-первых, во всех соглашениях особо выделяется необходимость долгосрочного демократического развития стран, региональных интеграционных объединений и региональных организаций стран Азии и Латинской Америки. Действительно, данные соглашения содержат так называемое «демократическое условие-требование», которое требует от стран, подписавших соглашение, соблюдать права человека, а также соблюдать основные принципы правового и демократического государства. Это «демократическое условие» определяется в рамочных соглашениях как «основной элемент», что означает, что любое нарушение вышеупомянутого условия может быть наказано в соответствии с международным правом и привести к приостановлению действия соглашения (что предусмотрено ст. 60 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.);

– во-вторых, сотрудничество между европейскими институтами и партнерами Союза становится более многопрофильным по сравнению с предыдущим поколением соглашений. Это значит, что с появлением рамочных соглашений «третьего поколения» открылись новые сферы для сотрудничества;

– в-третьих, эти соглашения закрепляют так называемое «условие будущего развития», которое дополняет набор инструментов, регулирующих партнерство. Отметим, что соглашения «второго поколения» также были задуманы с перспективой их постепенного развития, на что указывает, в частности, содержание их преамбул. Тем не менее, именно в соглашениях «третьего поколения» данное условие было интегрировано уже в самый текст соглашений как таковой. Данное условие юридически позволяет сторонам соглашения развивать их сотрудничество даже в тех областях, которые напрямую не были упомянуты в том или ином соглашении, и делает возможным сторонам соглашения избежать внесения изменений в текст самого соглашения. На практике, и довольно часто, это условие позволяет Союзу заключить множество двусторонних соглашений со странами и региональными организациями Азии и Латинской Америки;

– в-четвертых, было создано юридическое основание для заключения соглашений после 1993 года, т. к. Глава XX Договора (в старой редакции) была озаглавлена «Содействие развитию», благодаря чему отпала необходимость применения ст. 308 для заключения соглашений с этими странами и региональными организациями.

Одним из первых соглашений, принадлежащих этому новому поколению, было соглашение, подписанное с Аргентиной 2 апреля 1990 г.[72] Это соглашение создало довольно структурированные рамочные условия для коммерческого и экономического сотрудничества, и, в частности, в сельскохозяйственной, промышленной и технологической сферах деятельности. Более того, наличие в соглашении «демократического условия» и «условия будущего развития» позволяет констатировать, что данное соглашение относится к довольно продвинутому типу соглашений. Тем не менее, положения соглашений, заключенных после него, оказались идущими намного дальше и касаются большего количества сфер сотрудничества. Так, например, соглашение, подписанное с Мексикой 26 апреля 1991 г.[73], детализировано более подробно. Именно это соглашение стало расцениваться как наиболее передовое, и по его образцу были составлены все последующие соглашения, которые принято относить к так называемому «третьему поколению».

С тех пор Сообщество, а затем и Союз, продолжили заключение соглашений «третьего поколения» с целью расширить области сотрудничества с некоторыми партнерами Азии и Латинской Америки.

Здесь важно уточнить, что дифференциация в организации отношений со странами и интеграционными объединениями АЛА, появившаяся в зачаточном виде в рамочных соглашениях в восьмидесятых годах, стала, с июня 1990 г., одним из приоритетных направлений договорной политики Сообщества по отношению к неассоциированным странам южного полушария. Таким образом, можно сказать, что европейская стратегия в отношениях с Латинской Америкой лучше структурирована, чем европейская внешняя политика со странами Азии, которая остается менее завершенной и более разнородной по сей день.