Современные проблемы управления государственной и муниципальной собственностью - Сергей Еремин

Здесь же следует обратить внимание на то, что согласно абзацу 9 п. 2 ст. 235 ГК РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан или юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации, по решению собственника, т. е. добровольно. Следует отметить, что право государственной собственности на указанное имущество прекращается не только в этом случае, но и, согласно п. 1 ст. 235 ГК РФ, в иных случаях, предусмотренных законом. Законодатель их числу обоснованно причисляет принудительное изъятие имущества у собственника при обращении взыскания на такое имущество для погашения обязательств собственника (п.п. 1 п. 2 ст. 235 и ст. 237 ГК РФ). Особенностями данного случая прекращения права собственности являются отчуждение имущества у собственника против его воли и отчуждение имущества в собственность третьего лица не самим собственником, а специальным субъектом рассматриваемых правоотношений.

Порядок изъятия имущества путем обращения взыскания на него для погашения обязательств собственника установлен Гражданским процессуальным кодексом РФ и Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»[34].

Анализ действующего законодательства указывает также на пределы имущественной ответственности государства. В частности, согласно ст. 124, п. 1 ст. 126 и абзацу 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ, по своим обязательствам государство несет ответственность всем имуществом, принадлежащим ему на праве собственности, за исключением имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, т. е. казной. Взысканию не подлежит имущество, которое может находиться только в государственной собственности.

2.2. Понятие, основные элементы и функции системы управления государственной собственностью. Организация взаимодействия с частной и другими видами негосударственной собственности

В системном плане управление представляет собой взаимодействие субъекта и объекта управления (направленные воздействия одного и обратная реакция другого), ориентированное на достижение поставленных целей в условиях меняющейся внешней среды. Цели и степень их достижения в процессе и по результатам управления должны быть измеримы. Характерно, что рассматриваемая система, как правило, является одним из компонентов систем управления более высокого уровня и, в то же время, сложным комплексом, включающим компоненты более низкого уровня. То есть, цели и критерии качества управления определяются целями и критериями систем более высоких уровней, что относится и к взаимоотношениям с подсистемами более низких уровней[35].

Существенно, что внешняя среда систем всех уровней носит многопараметрический (экономический, социальный, экологический и т. д.) и динамично изменяющийся характер, воздействуя как на объект, так и на субъект управления. При этом специфическим и часто определяющим является то, что рассматриваемый объект, наряду с другими свойствами, является объектом права. И поэтому поиск лучшего управления во многом связан с действиями в правовом пространстве, целенаправленными изменениями в системе правомочий и обязанностей взаимодействующих собственников, правовых характеристик, вплоть до смены форм собственности.

Важным фактором в управлении социально-экономическим развитием является вовлечение в этот процесс, наряду с объектами государственной собственности, имущественных ресурсов частного сектора. В наибольшей мере это проявляется в подготовке и реализации следующих масштабных и капиталоемких процессов:

– приватизационной стратегии государственного управления, когда происходят основные и на долгие сроки радикальные изменения форм собственности на значительные объемы государственного и муниципального имущества;

– партнерских проектов государства и частного сектора, когда происходят долговременные смены форм собственности на развиваемые имущественные комплексы на возвратной основе – с восстановлением прав государственной собственности на созданные объекты партнерства по окончании проектов.

Таким образом, в организации управления государственной собственностью, при ее понимании как обеспечивающего ресурса государственного управления, в поисках путей повышения эффективности необходимо комплексным образом учитывать следующие (часто вступающие в противоречия) факторы:

– двойственное положение государства как регулятора земельно-имущественных отношений и гаранта равноправия субъектов всех форм собственности и, одновременно, как собственника значительных объемов имущества, ответственного за эффективное управление этим общим достоянием;

– необходимость реализации полного комплекса правомочий и обязанностей собственников относительно всех вовлекаемых в управление имущественных объектов;

– активное вовлечение в процессы управления социально-экономическим развитием страны и регионов объектов как государственной, так и частной собственности;

– согласованные взаимодействия государственного и частного собственников, связанных со сменами форм собственности на вовлекаемые в управление ресурсы[36].

Развитие современной государственности в России сопровождается все большим участием государства в различных сферах общественной жизни. Данный вывод, в первую очередь, подтверждается постоянным увеличением доли государства в валовом внутреннем продукте, всепроникающем характере государственного участия в экономике. В значительной степени вложение государственных и муниципальных средств осуществляется в приобретение новых объектов собственности, необходимой для реализации государственного интереса. Отсюда следует вывод об укреплении роли государства в этой сфере и усилении его влияния в экономических отношениях. Однако усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля над государственной собственностью.

В современных условиях наличие государственной собственности обеспечивает самостоятельность государства в отношениях с другими субъектами права внутри страны, а наличие государственной собственности за рубежом является определенной гарантией обязательств государства, вытекающих из разного рода международных соглашений.

Государственное управление осуществляется как в отношении публичной, так и частной собственности. Считается, что в отношении государственной собственности государство осуществляет прямое управление. В отношении частной собственности государство осуществляет управление опосредованно путем установления запретов и ограничений для собственника и контроля над их исполнением.

Мировая история социально-экономического развития стран демонстрирует регулярные чередования экономических подъемов и спадов, волн процессов приватизации и национализации. Так, с 80-х годов XX века и до текущего кризиса превалировали интенсивные процессы приватизации государственного имущества. В свою очередь, им предшествовали процессы послевоенной национализации 50-х годов, а до этого – периоды активного государственного регулирования для преодоления экономической депрессии 30-х годов. Анализ рыночной статистики показывает, что подобные волновые процессы свойственны и рынкам недвижимости (т. е. той объектной среды, которой принадлежит рассматриваемое государственное имущество). Их динамика, в свою очередь, влияет на общий ход проводимых приватизационных процессов, инвестиционную активность и интенсивность вовлечения земельной и иной недвижимости в рыночный оборот. Так, для европейских рынков недвижимости за период с 70-х годов характерными были следующие волны (1)-(5).

Таблица 1.

Волны подъемов и спадов на рынках недвижимости[37]

Как видно из таблицы, длительности подъемов и спадов, периодичность цикличных процессов на рынках недвижимости коррелируют с динамикой процессов приватизации и национализации, состоянием мировой экономики, являясь следствием или находясь под их сильным влиянием. Таким образом, государственному собственнику при подготовке программ приватизации необходимо учитывать возможный волновой характер развития на соответствующих рынках недвижимого имущества. В то же время, кризисы на рынках недвижимости могут быть важным фактором развития общеэкономических процессов, как это имело место в период последнего финансово-экономического кризиса, начавшегося в 2008–2009 годах и вызвавшего активные меры государственного регулирования, позволяющие трактовать их как свойственные политике национализации.