Политическая наука №2/2011 г. Государственная состоятельность в политической науке и политической практике - Михаил Ильин

Исследователи организационной эффективности Эфраим Яхтман и Стенли Сишор выделяют две разновидности рационально-целевого подхода [Yuchtman, Seashore, 1967, p. 892]. Одна из них – «подход предписываемой цели» – концентрирует внимание на формальных аспектах организации и ее компонентах как наиболее подходящем источнике информации о целях. Другая разновидность – «подход выводимой цели» – предполагает, что исследователь «выводит» организационную цель из своей теории и считает эту цель независимой от того, осознает ее организация или нет. Как отмечает в связи с этим специалист по менеджменту, стратегии и устойчивости Рей Замутто, «одни утверждают, что нужно исходить из целей менеджеров <…> другие – что цели должны быть выведены на основе представления исследователей о природе функциональных взаимоотношений между организацией и более крупной социальной системой» [Zammuto, 1982, p. 31]. Можно предположить, что наличие как относительно надежной информации о практических целях акторов, так и хорошо развитой теории об этих целях может способствовать использованию обеих разновидностей подхода.

В то же время, как замечает Джеймс Прайс, рационально-целевой подход испытывает недостаток в инструментах идентификации организационных целей и использует общество, а не организацию как базу для оценки эффективности [Price, 1972, p. 12]. Вместе с тем с точки зрения исследования государственной эффективности это ограничение рационально-целевого подхода не столь существенно, поскольку в данном случае общество становится важным для оценки эффективности.

Помимо рационально-целевого, широкое распространение в организационной науке получил системно-ресурсный подход. Разработчики этого подхода Э. Яхтман и С. Сишор описывают эффективность как способность организации успешно использовать ресурсы своего окружения [Yuchtman, Seashore, 1967]. Авторы указывают следующие преимущества системно-ресурсного подхода: рассмотрение организации как системы отсчета, акцент на отношениях между организациями, релевантность для организаций различного типа, вариативность методов измерения в сравнительной оценке и наличие принципов отбора эмпирических измерений показателей эффективности [Yuchtman, Seashore, 1967; цит. по: Molnar, Rogers, 1976, p. 403]. Однако и этому подходу присущи ограничения: он не может измерить оптимизацию, использует всего несколько общих показателей и содержит серьезные логические противоречия в определении эффективности [Price, 1972, p. 13].

Принципиально отличающийся от предыдущих подход предлагает ситуационная теория (contingency theory). Согласно ей, организационная эффективность не может быть измерена с помощью «идеальных типов», так как она в каждый момент времени зависит от конкретных меняющихся внешних условий. Поэтому в исследовании организационной эффективности следует выявлять «релевантные организационные и внешние показатели и создавать теорию соответствия» [Whetten, Cameron, 1994, p. 139].

Преимущества ситуационного подхода позволили бельгийскому компаративисту Кристиану Дешауэру успешно применить его для исследования эффективности бельгийских партийных организаций [Deschouwer, 1994]. К. Дешауэр особо подчеркивает, что рассматривает ситуационную модель как «способ мышления», ссылаясь на тезис специалиста по теории организаций Ричарда Скотта о том, что «хорошее» организационное устройство зависит от условий [Deschouwer, 1994, p. 181]. Вместе с тем, несмотря на свои преимущества, ситуационная теория не позволяет делать широкие обобщения и формировать более универсальные теории, что сужает сферу ее применимости в качестве рамки для глобальных сравнений.

Одним из наиболее современных подходов к исследованию организационной эффективности является «теория множества групп конституентов» (multiple-constituency theory), который как инструмент измерения организационной эффективности стал активно использоваться с конца 70-х – начала 80-х годов XX в. [см.: Connolly, Conlon, Deutsch, 1980; Zammuto, 1982; Tsui, 1990].

Исследователи, применяющие этот подход, разделяют мнение, согласно которому «организация эффективна в той степени, в которой она удовлетворяет интересам одной или более ассоциированных с ней групп конституентов» [Tsui, 1990, p. 458]. По определению американской исследовательницы организационной эффективности Анне Тсуи, группой конституентов (constituency) называется «группа индивидов, имеющих сходные предпочтения или интересы и относящихся к деятельности центральной организационной единицы» [Tsui, 1990, p. 459]. В свою очередь, термин «конституент» (constituent) или близкое ему по смыслу понятие stakeholder (пайщик, участник совместного дела) обозначает отдельного индивида такой группы [Tsui, 1990, p. 459].

Модель множества групп конституентов можно использовать в дополнение к другим подходам, синтезируя различные модели и методы измерения организационной эффективности и усиливая кумулятивность исследовательских результатов. При этом необходимо учитывать, что способность государства эффективно взаимодействовать со своими конституентами имеет определяющее значение для развития и модернизации. Не случайно еще Стейн Роккан отмечал, что «для проведения целенаправленной политики развития правительство должно быть способно взаимодействовать с обществом на самых разных уровнях» [Роккан, 2006, с. 124].

Теория множества групп конституентов также имеет свои ограничения, одно из которых состоит в том, что различные конституенты могут иметь различные мнения об эффективности реализации одних и тех же целей [Kirschenbaum, 2004, p. 77]. В этом смысле данный подход близок к модели «конкурирующих ценностей» или «парадоксальной» модели организационной эффективности, предложенной специалистами по теории организаций Робертом Куинном и Кимом Кэмероном [Quinn, Cameron, 1983]. Эта модель допускает вероятность функционирования организации одновременно в нескольких внешних окружениях, каждое из которых имеет различные и противоречащие другим ожидания [Whetten, Cameron, 1994, p. 140].

Основная проблема применения этого подхода состоит в том, что предпочтения конституентов трудно поддаются измерению. Как отмечает А. Тсуи, в эмпирическом исследовании необходимо ответить на вопросы: «1) какие в конкретном случае имеются конституенты; 2) как они оценивают организационную эффективность; 3) какие факторы влияют на эти оценки?» [Tsui, 1990, p. 458–459]. Ответы на эти вопросы могут помочь в формировании аналитической рамки для каждой конкретной области исследований.

Несмотря на значительный прогресс в изучении организационной эффективности, исследователи организаций пока не имеют общей модели, которая могла бы играть роль основы для консенсуса. В то же время многие специалисты разделяют мнение, согласно которому «проблемы вокруг методологий оценки эффективности на самом деле настолько центральны, что они нуждаются в более детальной проверке» [Whetten, Cameron, 1994, p. 142]. Это особенно важно, учитывая роль организационной эффективности как основной переменной во многих теориях организационного поведения [Cutt, Murray, 2002, p. 58].

Предварительные замечания

Основываясь на достижениях организационных исследований и опыте их применения в политической науке, можно перейти к формированию аналитической модели для сравнительного анализа государственной эффективности. Очевидно, что в данном случае следует принимать во внимание специфику политической сферы, поэтому необходимо ориентироваться на описание релевантных политических акторов, выступающих в роли конституентов по отношению к государству как организации.

Как отмечалось в предисловии к Докладу о мировом развитии Всемирного банка 1997 г., при различии путей достижения эффективности для эффективных государств характеры общие способы «установления правительством правил для частных транзакций и, шире, гражданского общества» и «соблюдения самим правительством правил, действуя надежно, предсказуемо и контролируя коррупцию» [Wolfensohn, 1997, p. iii]. Отмечают важность этого аспекта и другие исследователи. Так, Атул Коли и Вивьен Шу подчеркивают перспективность анализа государственной эффективности путем «выяснения способов, посредством которых государство и общество связываются друг с другом, включая связи между государственными элитами и доминантными социальными классами» [Kohli, Shue, 1994, p. 322].

В связи с этим особого внимания заслуживает концепт «политическая взаимосвязь» (political linkage), который используется в политической науке [см.: Lawson, 1980; Lawson, 2005]. Политическая взаимосвязь характеризует «любые средства, с помощью которых политическое действие лидеров соответствует желаниям, нуждам и требованиям общества в определении политики правительства» [Luttbeg, 1981, p. 3] или, говоря кратко, «взаимосвязи (interconnections) между массовым мнением и публичным решением» [Key, 1961, p. 409; см. также: Poguntke, 2005, p. 43].

Кей Лоусон различает два вида взаимосвязи: 1) посредством проникновения (penetration), когда: а) правительства «проникают» в гражданские организации, б) граждане «проникают» в правительство; 2) посредством отклика (reaction), при котором правительства: а) адекватно реагируют на политическую позицию граждан, б) налагают санкции на граждан, в) дают гражданам поощрения в обмен на поддержку [Lawson, 1980, p. 11]. При этом К. Лоусон опирается на идеи коллег и предшественников. Так, например, в парадигме кризисов развития Габриэла Алмонда, Люсьена Пая и их коллег кризис проникновения рассматривается как один из основных. C. Роккан рассматривает вызов «проникновения» в контексте увеличения степени контроля центра над периферией [Роккан, 2006, c. 121]. Его решение может включать такие меры, как «создание рациональной бюрократии для мобилизации ресурсов (налоги, рабочая сила), формирование общественного порядка, координация совместных усилий (развитие инфраструктуры, деятельность в чрезвычайных ситуациях, оборона)» [Роккан, 2006, c. 121].