Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах - Валерий Ледяев

Результаты исследования подтвердили изначальную гипотезу Вилдавски о том, что «политическая система большинства американских городов лучше всего может быть охарактеризована как плюралистическая». Он не обнаружил ни одного человека или группы, которые занимали бы лидерские позиции во всех проблемных сферах. Некоторые совпадения между конфигурациями лидеров имели место, но в основном присутствие в нескольких сферах обнаруживали представители публичной власти (мэр, городской менеджер, члены городского совета), что Вилдавски посчитал вполне естественным и соответствующим демократическим принципам, поскольку их позиции либо непосредственно, либо опосредованно определялись выбором граждан [Ibid.: 7, 265].

Таким образом, Вилдавски отверг ставший уже традиционным взгляд на небольшие социальные общности как гомогенные образования, в которых практически отсутствует открытый политический конфликт и острое соревнование между лидерами. В Оберлине власть оказалась распределенной между разными индивидами и группами, а политическая система – «фрагментированной, соревновательной, открытой и флюидной» [Ibid.: 7–8]. Так же как и Даль, он не обнаружил какого-то особого влияния экономических элит на городскую политику: богатство в основном не используется в политических целях, и социальное положение не имеет существенного значения в Оберлине; при этом сами бизнесмены не выглядели единой группой, часто занимая противоположные стороны в политических конфликтах [Ibid.: 272, 279]. Обычно в решении важных вопросов побеждает «довольно широкая коалиция групп интересов, члены которых могут не соглашаться друг с другом по отдельным вопросам и испытывать поражения». Успех коалиций обусловлен их активностью и умелым использованием имеющихся ресурсов [Ibid.: 270–277]. В целом Вилдавски разделяет умеренный оптимизм плюралистов, считая, что складывающаяся в американских городах плюралистическая система власти обеспечивает граждан возможностями «сопротивления агрессии, эффективного участия в делах сообщества и плодотворного самовыражения» [Ibid.: 9].

Эмпирической базой исследования Эдварда Бенфилда в Чикаго [Banfield, 1961] стали шесть case studies, которые охватывали практически все наиболее важные городские проблемы, оказавшиеся в фокусе принятия решений в 1957–1958 годах[37]. Результаты исследования подтвердили наличие в городе плюралистической политической системы: в решении важнейших городских проблем участвовали от 15 до 30 человек, при этом очень немногие лидеры (в основном это были представители публичной власти) имели серьезное влияние за пределами сферы своих непосредственных интересов и компетенции. Однако плюралистическая система в Чикаго несколько отличалась от той, которая была обнаружена Далем: в Нью-Хейвене различные центры власти оказались так или иначе объединены сильным лидерством мэра Ли, тогда как в Чикаго, по сути, имели место несколько сравнительно самостоятельных пирамид власти.

Основания плюралистической системы власти Бенфилд видит во «фрагментации публичной власти в Чикаго». С чисто формальной точки зрения, пишет он, «вряд ли можно вообще говорить о наличии политического управления» в городе, поскольку в реальности «существуют сотни, а возможно, и тысячи структур с определенным объемом публичной власти, ни одна из которых не обладает ею в достаточной мере для осуществления действий, которым противостоят другие» [Ibid.: 235–236]. Фрагментация власти поддерживается наличием стабильных противоречий между ключевыми центрами влияния в городском политическом пространстве – мэром и губернатором, демократами и республиканцами, центром и пригородами; каждый из них выступает в качестве механизма контроля и ограничения действий других структур. В силу этого мэру – центральному политическому актору города – приходится опираться не столько на формальные полномочия, сколько на иные ресурсы, в частности на поддержку партийной машины. Тем самым формальная децентрализация компенсируется (хотя и не в полной мере) с помощью неформальной централизации [Banfield, 1961: 235–240].

Бенфилд видит в данной системе власти существенные недостатки. Главный из них состоит в том, что она «не обеспечивает достаточной централизации. На политической сцене действует много специфических групп интересов, каждая из которых ориентируется в основном на свои интересы и редко – на интересы сообщества в целом». Решения в этой системе часто оказываются результатом влияния (давления) тех или иных групп, а не рационального взвешивания аргументов. Тем самым возникает противоречие (в значительной степени непреодолимое) между природой политической системы и требованиями эффективного управления, ориентированного на цельную и последовательную политику [Ibid.: 324–326]. Однако в этой системе есть и свои плюсы: для принятия и реализации важного решения нужно добиваться согласия различных групп, у которых имеются возможности четко обосновать свою позицию и оказывать влияние на политический процесс. В ряде ситуаций альтернатива централизованным формам принятия решений может выглядеть предпочтительнее и с точки зрения эффективности управления, поскольку «фрагментация анализа» – включение в процесс обсуждения политический решений различных групп – может помочь правильно оценить преимущества отдельных подходов к решению проблемы [Ibid.: 327]. Кроме того, принятие решения на основании распределения влияния в этом случае становится результатом соблюдения определенных правил политической игры, что само по себе имеет значение и отражает степень и интенсивность поддержки тех или иных альтернатив. Наконец, во многих ситуациях принятие решений, обусловленное определенной конфигурацией политического влияния, направлено на реализацию всеобщего блага [Ibid.: 331–332].

В исследовании Уоллеса Сэйра и Герберта Кауфмана в Нью-Йорке [Sayre, Kaufman, 1960] также была обнаружена плюралистическая картина распределения власти. Как и другие представители данного направления политической науки, они рассматривали власть через призму принятия решений, в котором имело место постоянное соревнование и кооперация между различными акторами. Главное в этом процессе – борьба за «ставки» и «призы», которые стремится выиграть каждый участник городской политики с помощью тех или иных стратегий. Таковыми являются должности в публичных институтах власти (как избираемые, так и назначаемые), различные экономические выгоды, включая благоприятный уровень налогообложения, городские контракты и франшизы, государственные услуги, идеологические и символические приоритеты, связанные с достижением желаемых политических целей и победами лидеров. В соревновании за эти ставки и призы в Нью-Йорке принимает участие большое количество различных акторов, сгруппированных авторами исследования по нескольким основным категориям: партийные лидеры, сотрудники муниципальных органов власти, чиновники городских служб, различные негосударственные акторы, СМИ, представители иных уровней публичной власти (федеральной, штата), а также городской электорат. Соревнование разворачивается вокруг многочисленных «центров принятия решений». В каждом из них есть «ядро» – группа, обладающая формальными полномочиями легитимизировать решения, т. е. обнародовать их в форме предписаний, и «сателлиты» – те группы, которые стремятся на него влиять. Обычно ядро центра принятия решений составляют представители публичной власти; однако в сфере политических партий главную роль играют партийные лидеры, а при принятии решений об электоральной политике ядром является сам электорат. При этом во всех других центрах принятия решений присутствие электората, имеющего предрасположенность и возможности решающим образом вмешиваться в борьбу на чьей-то стороне, также должно ощущаться всеми участниками политического соревнования [Ibid.: 709–710].

Исследование показало, что «ни одна группа в городе не обладает достаточной властью, чтобы самостоятельно принимать решения или требовать решений от других. Каждое важное решение представляет собой продукт взаимных уступок». Лидеры занимаются формированием постоянных или временных альянсов между союзниками или соперниками с целью достижения более выгодного положения в центре принятия решений. Бизнес не является доминирующей группой в городе: лидеры негосударственных организаций хотя и могут оказывать сильное влияние на те или иные центры принятия решений, никогда не образуют их ядра; как правило, влияние негосударственных организаций ограничено несколькими функциональными сферами. Фрагментация политической системы поддерживается и «пересекающимся членством» многих индивидов и групп, а также тем, что группы, составляющие ядро в одном центре принятия решений, могут действовать как сателлиты в других центрах. Институты городской публичной власти стремятся рационализировать и балансировать деятельность отдельных центров принятия решений, стремясь сохранить ее единство. Однако добиться высокого уровня интеграции они не в состоянии [Ibid.: 712–715].