История государства и права зарубежных стран. Часть2 - Нина Крашенинникова

Без прямо выраженного согласия конгресса в 1950 г., например, была начата война в Корее, в 1965 г. — во Вьетнаме, впоследствии произошла эскалация военных действии на территории Лаоса, Камбоджи и пр. До последнего времени США более 200 раз использовали свои вооруженные силы за рубежом, и только в 5 случаях войну объявлял конгресс.

Без всякого согласия конгресса осуществляются и такие формы военного вмешательства, как посылки военных советников, предоставление тем или иным воюющим группировкам оружия, обучение их в специальных лагерях и пр. Примером может служить необъявленная война США против Никарагуа с помощью финансирования "контрас" за счет средств, полученных от тайной продажи оружия Ирану, ставшей причиной во второй половине 80-х гг. нового политического скандала — "ирангейта".

Чрезмерно возросшие военные полномочия президента заставили конгресс принять в 1973 г. совместную резолюцию палат, предписывающую предварительное или немедленное получение санкций на использование исполнительной властью военной силы в случае кризисной ситуации. Резолюция обязывает президента в течение 48 часов письменно доложить конгрессу о введении американских войск в районах, где начались или предполагается начало военных действий. В 60-дневный срок после посылки президентом войск "на вражескую территорию конгресс должен прямым объявлением войны или другой санкции дать разрешение на продолжение боевых действий или потребовать их прекращения". Если конгресс не дает такой санкции, президент обязан отозвать войска, при этом исключаются случаи, когда конгресс не в состоянии был собраться из-за вооруженного нападения. С целью защиты войск США президент вправе продлить срок их пребывания в воюющей стране сверх 60 еще на 30 дней.

Конгресс, таким образом, при всей жесткости формулировок его резолюции давал президенту достаточный срок для военного маневра. Да и контроль в данном случае вряд ли можно считать эффективным, ибо сам президент определяет наличие той или иной кризисной ситуации, что редко может быть оспорено законодателем.

Процедура уведомления президентом конгресса и после принятия резолюции продолжала нарушаться. Р. Рейган, например, официально не докладывал конгрессу ни о начале карательной бомбежки Ливана, ни о начале временной оккупации Гренады, не без основания полагаясь на общее мнение о невыполнимости резолюции, так как президентские действия в "кризисной ситуации" в любом случае будут поддержаны народом.

Значительно были расширены в XX в. права президента и во внешнеполитической сфере. Путем использования "соглашений исполнительной власти" президент может обойти конституционное требование согласия сената на заключение международных соглашений и их денонсацию.

Ф. Рузвельт часто действовал не только через голову конгресса, но и через голову государственного секретаря, не ставя их в известность о важнейших внешнеполитических акциях, например о содержании Ялтинских соглашений 1945 г. Без согласия сената путем "соглашений исполнительной власти" в 1969–1970 гг. были заключены договоры с Южным Вьетнамом, Таиландом и пр. Верховный суд отказывается признавать неконституционной данную практику с удобной для него ссылкой на то, что это — вопрос политический.

Особенно значимой сферой столкновения интересов американского администратора и законодателя, их противоречий и в конечном счете достижения разумного компромисса, сотрудничества является финансовая сфера, бюджет.

Уступая президенту в сфере законодательства, конгресс крепко держит в своих руках самое мощное орудие контроля над исполнительной властью — бюджет и его исполнение. В соответствии сЗаконом о бюджете 1921 г. президент готовит проект бюджета. При этом в соответствии с принципом разделения властей президент не вправе повлиять на бюджетные расходы законодательной и судебной ветвей власти, которые устанавливаются без его оценок и предложений. Конгресс же имеет право дополнить или пересмотреть бюджетные статьи. Лишен президент и права контролировать утвержденные конгрессом расходы по программам, касающимся социального страхования, выплат безработным и пр.

Еще в XIX в. в США сложилось обыкновение "удержания средств", то есть право президента по собственному усмотрению перераспределять некоторые бюджетные ассигнования или тормозить деятельность ряда фондов, отказываясь тратить деньги на утвержденные ранее цели. Особенно преуспел в этом Р. Никсон, который, вопреки мнению конгресса, прямо закрывал отдельные каналы расходов по бюджету.

Попытка усилить свои полномочия в сфере распределения средств была предпринята конгрессом в 1973 г., когда была создана объединенная комиссия палат конгресса по изучению мер бюджетного контроля с целью его ужесточения. В 1974 г. был принят Закон о контроле конгресса над бюджетными расходами, на основании которого в обеих его палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975 г. было образовано Бюджетное управление конгресса (БУК) с широкими полномочиями требовать у исполнительной власти любую дополнительную информацию о расходовании средств. Усилена была роль и ранее созданного Главного контрольно-финансового управления.

Закон 1982 г., признав право президента на "удержание средств", требует от него обязательного доклада конгрессу при отсрочке использования ассигнований и согласия конгресса при прекращении расходования средств по уже утвержденным фондам.

Спор по поводу использования бюджетных ассигнований после 1982 г. перерос в новую проблему ограничения роста бюджетного дефицита, ставшего с 30-х гг. хроническим. Бюджетный дефицит рос за счет все новых займов Министерства финансов для покрытия национального долга, который поднимался выше определенного законом потолка. Это заставляло конгресс принимать новые законы, опрокидывающие предельную планку расходов.

В 1985 году перед угрозой прекращения платежей правительством по своим счетам было достигнуто соглашение о новой предельной сумме долга, но одновременно с этим был принят Закон о сбалансированном бюджете, закрепивший четкий график принятия бюджета на очередной финансовый год, в котором должны указываться общая сумма расходов, бюджетных ассигнований, предполагаемых выплат по долговым обязательствам (особо по первоочередным выплатам по гарантированным займам), а также общая сумма бюджетных поступлений с возможным их увеличением или уменьшением, допускаемые пределы бюджетного дефицита, государственного долга и пр. Но главное — Закон закреплял порядок автоматического действия механизма сокращения расходов, если конгресс и президент не смогли договориться об установлении пределов бюджетного дефицита. В случае превышения (по данным Административно-бюджетного управления) пределов расходов более чем на 10 млрд. долл., президент должен издать распоряжение об их урезании. Сокращению подлежат главным образом ассигнования на оборонные программы. Они не могут затрагивать программы социальные — "мэдикейт", помощи семьям с несовершеннолетними детьми, кормящим матерям, ветеранам, выдачи продовольственных талонов и пр.

Закон 1985 г. — пример компромиссного эффективного сотрудничества властей в установлении гибкого контроля над бюджетом, развязывающего руки и президенту, и конгрессу в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, кризисов, социальных потрясений. Временные границы действия Закона 1985 г. определялись 1991 г., но он действовал до последнего времени. Благодаря длительному устойчивому росту экономики США и жестким мерам контроля в 1997 г. бюджетная система США была почти полностью сбалансирована. Бюджетный дефицит сократился в 13 раз и составил менее 23 млрд. долл., или 0,3 % ВВП.

Процесс "переливания" властных полномочий, приводящий к усилению или ослаблению роли Верховного суда в зависимости от конкретной политической конъюнктуры, от персонального состава пожизненно назначаемых судей, касается и сферы взаимоотношений судебной с другими властями. После демарша против законодательства "нового курса" в 1937 г. Верховный суд сам поднял вопрос о судебном самоограничении в отношении дел, имеющих политический характер. Это ограничение, однако, действует сугубо выборочно, не закрывает двери суда, когда президенту или конгрессу его вмешательство становится крайне необходимым. Например, такая сугубо политическая проблема, как проблема политических и гражданских прав, была в центре внимания суда Уоррена в конце 50-х — начале 60-х гг., отстаивающего идею равенства при толковании поправки XIV к американской Конституции о равной защите закона всех американцев.

В то же время подорвавший авторитет исполнительной власти "уотергейт" способствовал вынесению Верховным судом решения, серьезно ограничивающего привилегию президентской власти на сокрытие определенной информации военного или дипломатического толка, на утаивание им документов, необходимых для выяснения истины.