Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (постатейный) - Александр Борисов

непосредственно названы цели деятельности уполномоченных органов государственной власти, представляющей собой государственный контроль (надзор), – предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований;

уточнено понятие «обязательные требования» – исключено указание на то, что это требования только к товарам (работам, услугам); кроме того, прямо прописано, что речь идет о требованиях, установленных комментируемым Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Следует отметить, что понятие «обязательные требования» используется и в Федеральном законе от 27 декабря

2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», но применительно к требованиям, установленным только техническими регламентами. Понятие этих требований следует из определения понятия «техническое регулирование», данного в ст. 2 названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ)1, – правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия;

более расширенно указано на содержание деятельности уполномоченных органов государственной власти, представляющей собой государственный контроль (надзор), – указано не только на организацию и проведение проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (понятие «проверка», кстати говоря, является новым, см. ниже), но и на принятие предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, на систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Впрочем, указание на принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений не означает расширения деятельности, поскольку принятие таких мер охватывалось понятием «мероприятие по контролю» (см. ниже).

Федеральный государственный контроль (надзор) (п. 2). Региональный государственный контроль (надзор) (п. 3). Муниципальный контроль (п. 4).

Закон 2001 г. о защите прав при проведении контроля не только не давал определения этим понятиям, но и не использовал их. Как упоминалось выше (см. комментарий к ст. 1 Закона), расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля является одной из самых существенных новелл данного Закона. Деление государственного контроля (надзора) на федеральный и региональный также является новеллой комментируемого Закона.

Непосредственно в определениях, данных в п. 2–4 комментируемой статьи, нашло свое отражение только три момента:

1) субъекты, осуществляющие контроль, – федеральные органы исполнительной власти при осуществлении федерального государственного контроля (надзора), органы исполнительной власти субъекта РФ при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) и органы местного самоуправления при осуществлении муниципального контроля;

2) территория, на которой осуществляется контроль, – вся территория России при осуществлении федерального государственного контроля (надзора), территория соответствующего субъекта РФ при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) и территория соответствующего муниципального образования при осуществлении муниципального контроля;

3) требования, соответствие которым оценивается, – обязательные требования, т. е. требования, установленные комментируемым Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (это следует из данного в п. 1 комментируемой статьи определения понятия «государственный контроль (надзор)»), при осуществлении федерального, регионального государственного контроля (надзора) и требования, установленные муниципальными правовыми актами при осуществлении муниципального контроля.

Однако положения п. 2–4 комментируемой статьи не ограничиваются определениями понятий «федеральный государственный контроль (надзор)», «региональный государственный контроль (надзор)» и «муниципальный контроль». В данных положениях, как упоминалось выше, также указано, нормативными правовыми актами какого уровня устанавливается порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля:

порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается федеральным законом, а в случае, если федеральным законом этот вопрос не урегулирован, – Президентом РФ или Правительством РФ. О порядке определения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), об установлении их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности см. комментарий к ст. 4 Закона;

порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается федеральным законом или законом субъекта РФ, а в случае, если указанными законодательными актами этот вопрос не урегулирован, – высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством РФ. О порядке определения органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), об установлении их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности см. комментарий к ст. 5 Закона;

порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается законом субъекта РФ, а в случае, если законом субъекта РФ этот вопрос не урегулирован, – муниципальными правовыми актами. О порядке определения органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, об установлении их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности см. комментарий к ст. 6 Закона.

Мероприятие по контролю (п. 5). Проверка (п. 6).

Выше упоминалось, что в ст. 2 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля давалось определение только понятию «мероприятие по контролю». Определялось это понятие как совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.

По сути, в п. 5 и 6 комментируемой статьи говорится об этом же. Единственным принципиальным отличием является введение понятия «проверка» и распределение содержания определения понятия «мероприятие по контролю», данного в ст. 2 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, в содержании определении понятий «мероприятие по контролю» и «проверка», данных в п. 5 и 6 комментируемой статьи. Соответственно, понятие «проверка» определено как совокупность проводимых мероприятий по контролю.

В качестве целей проверки названа оценка соответствия осуществляемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами. В отношении обязательных требований, устанавливаемых техническими регламентами, данное положение согласуется с правилом п. 3 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании», предусматривающим, что оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме. Понятие «оценка соответствия» определено в ст. 2 названного Закона как прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. В определении понятия «мероприятие по контролю» указано только на цели проведения экспертиз и расследований – установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.