Комментарий к Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (постатейный) - Елена Кондрат

Это очень важный принцип, поскольку анализ уставов и конституций субъектов Российской Федерации показывает, что почти половина законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации определила правовой статус своих контрольно-счетных органов таким образом, что он не соответствует Конституции РФ.

В отличие от Счетной палаты РФ, которая в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» является конституционным органом и обладает организационной и функциональной независимостью, контрольно-счетные органы в субъектах РФ такого статуса не имели.

В связи с этим в научной литературе выявляются следующие особенности закрепления правового статуса контрольно-счетных органов в субъектах РФ:

в 40% конституций (уставов) субъектов Российской Федерации образование органов внешнего финансового контроля вообще не предусмотрено;

более 50% органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации не являются юридическими лицами;

42% функционируют как структурные подразделениями законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и, следовательно, не могут рассматриваться как независимые;

в 90% субъектов Российской Федерации деятельность органов государственного финансового контроля регулируется законами субъектов Российской Федерации;

около 7% (Республики Карелия, Хакасия, Чеченская, Астраханская область, Московская область, Корякский автономный округ) – иными нормативными правовыми актами, утвержденными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.[9]

Таким образом, с одной стороны, Конституция РФ и федеральное законодательство закрепляют единство системы внешнего финансового контроля на территории России, а с другой – налицо не только отсутствие организационного единства, но и отсутствие одинакового правового статуса контрольно-счетных органов в разных субъектах Федерации. Соответственно, и органы исполнительной власти субъектов РФ – главные распорядители бюджетов – по-разному относятся к деятельности таких инструментов финансового контроля: от полного и всестороннего сотрудничества до практически полного игнорирования как самостоятельной системы.

Решение всех указанных выше правовых проблем обеспечения парламентского финансового контроля в субъектах РФ и предусматривает комментируемый единый законодательный акт, устанавливающий наиболее общие, унифицированные требования к регулированию таких государственных институтов субъектов РФ.

Вместе с тем отдельные авторы высказывались против принятия подобного закона, ссылаясь на то, что в таком случае будет ущемлена компетенция самих субъектов РФ, которая закреплена конституционно.[10]

Представляется, однако, что поскольку Россия – федеральное государство, то компетенция органов власти отдельных субъектов, закрепляемая и гарантируемая Конституцией, не подлежит какому-либо ущемлению. Вместе с тем теория государства предполагает не только обособление региональной компетенции, но и ее структурную включенность в правовое поле, действующее в пределах всей РФ.[11]

Такая включенность может обеспечиваться несколькими способами, среди которых не последнее место занимает наличие наиболее общих принципов правового регулирования, распространяющихся на все субъекты РФ безотносительно к их специфике. В рамках этих принципов субъекты самостоятельно определяют конкретные формы и методы регулирования, не противоречащие федеральному законодательству. Отсутствие в Российской Федерации общих законодательно закрепленных принципов деятельности контрольно-счетных органов до принятия комментируемого Закона создавало ситуацию, при которой отсутствовало не только единство финансового контроля, но и один из важнейших показателей единства правовой системы. Вместе с тем законодательное закрепление на федеральном уровне общих принципов и стандартов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ не влечет за собой ограничения их компетенции, поскольку основные положения правового статуса таких органов будут устанавливаться законодательством субъектов РФ.

Разработка федеральных принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ позволит унифицировать правовой статус этих органов во всех субъектах, что неизменно отразится на объеме их прав и обязанностей. В тех субъектах, где в настоящее время контрольно-счетные органы выступают фактически в качестве специализированных комитетов региональных законодательных собраний, они получат самостоятельность, необходимую для объективной и всесторонней оценки финансовой отчетности. При этом право законодательных собраний формировать эти органы остается неизменным.[12]

Статья 3. Основы статуса контрольно-счетных органов

1. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

2. Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

3. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования (далее также – законодательные (представительные) органы).

4. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

5. Деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа.

6. Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.

7. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица.

8. Контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица.

9. Контрольно-счетные органы имеют гербовую печать и бланки со своим наименованием и с изображением герба субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

10. Организация и деятельность контрольно-счетного органа внутригородского муниципального образования городов федерального значения определяются законом субъекта Российской Федерации – города федерального значения.

11. Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

12. В порядке, определяемом законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения, представительные органы внутригородских муниципальных образований городов федерального значения вправе заключать соглашения с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Комментируемая статья устанавливает основы статуса контрольно-счетных органов (далее – КСО).

Как известно, государственная деятельность осуществляется через органы государственной власти. Общепризнанным считается определение органа государственной власти как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных государственных функций и наделенного в этой связи властными полномочиями.

Понятие органа государственной власти складывается из совокупности его признаков:

1) создается и действует от имени государства – Российской Федерации или ее субъекта;

2) действует на основе законов и других нормативных правовых актов;

3) выполняет свойственные только ему задачи и функции;