Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации - Сергей Соловьев

Активным последователем Р. Гейнста являлся германский ученый Нейкомп, считавший, что самоуправление представляет собой независимое от министерского управления, подчиненное лишь законам государства, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности, являющееся противоположностью министерскому управлению[37].

Еще один представитель немецкой школы государствоведов Г. Еллинек высказывал мысль о том, что местное самоуправление является публичным управлением посредством «лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу, управление которым они ведают»[38], т. е. посредством почетных граждан. Г. Еллинек также отмечал, что «обязанность отдельных индивидов к несению службы не основана, как у профессионального чиновничества, на постоянном служебном отношении … а на общей обязанности граждан к подчинению велениям государства. Она существенно вознаграждается тем особым почетом, с которым связано отправление функций государственного органа. Лица, призванные к несению такой службы, есть почетные должностные лица, призванные как таковые к отправлению определенной должности и поэтому не сменяемые, по общему правилу, подчиненные только закону и закономерной распределительной власти, а не регламентам и инструкциям высших установлений, и таким образом более независимые по отношению к центральной власти, чем профессиональные чиновники»[39].

В отношении распределения компетенций между государством и общиной Г. Еллинек выделял:

1) собственную компетенцию общины, состоящую из права устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять своим имуществом;

2) компетенцию, порученную общине государством, которую оно ей делегирует, так как государство пользуется общиной для своих целей, вводя ее в свою административную организацию.

Следует отметить, что достаточно точно сущность данной теории определил Н. И. Лазаревский, который писал: «Согласно некоторым теориям … основное отличие органов местного самоуправления от органов общей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается или тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору от местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно»[40].

Отметим, что взгляды последователей политической теории местного самоуправления поддерживались не всеми государствоведами. Так, Н. М. Коркунов считал, что Р. Гейнст придает слишком большое значение экономической зависимости должностного лица органов местного самоуправления. Однако, по его мнению, следует учитывать и тот факт, что, находясь на государственной должности, чиновник имеет не только прямые материальные выгоды. Пользуясь своими полномочиями, соответствующее должностное лицо может помимо вознаграждения получать дополнительные личные выгоды, которые могут во много раз превышать его официальное вознаграждение. «Землевладелец, наделенный в отношении к окрестному населению правами полицейской власти, ставится, конечно, в особо выгодное положение, получает возможность пользоваться предоставленными ему полномочиями в своих личных интересах. Поэтому, и не получая вознаграждение, он может не меньше оплачиваемого чиновника быть заинтересован в удержании за собой данной должности, дающей ему существенные выгоды. А раз назначение на должность зависит от правительства, это стремление удержать за собой должность приведет неизбежно к полной зависимости от правительства»[41].

Кроме того, следует признать, что подобный порядок замещения руководящих должностей в системе местного самоуправления с неизбежностью повлечет концентрацию муниципальной власти в руках только состоятельных людей, что обусловит осуществление местных задач в интересах группы местных жителей, принадлежащих к наиболее обеспеченному классу.

В силу отмеченных причин можно присоединиться к мнению Н. М. Коркунова, считавшего, что «нельзя признать общим основанием самостоятельности органов самоуправления особый порядок замещения отдельных должностей»[42].

Важно обратить внимание на то, что приверженцы данной теории видели в привлечении общественных элементов к процессу управления местными делами проявление политического приема. Однако, несмотря на то, что указанная теория заключалась в выборности или назначаемости должностных лиц, которые должны работать бесплатно, следует признать, что идея самоуправления в данном контексте осталась нераскрытой. К тому же в рамках теории самоуправление рассматривалось как нечто второстепенное по отношению к основной деятельности местных должностных лиц.

В современной практике муниципального строительства теория самоуправления нашла свое практическое выражение на уровне органов территориального общественного самоуправления, в деятельности домовых комитетов, советов улиц, микрорайонов.

Отметим, что рассмотренные основные системы взглядов на местное самоуправление остаются наиболее популярными. При этом одни ученые продолжают утверждать, что местное самоуправление является децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимым от центра и выступающим в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенародными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства[43].

Другие ученые, наоборот, придерживаются общественной доктрины местного самоуправления, приводя в ее пользу следующие аргументы:

1) местные органы власти формируются непосредственно местным населением либо при его участии;

2) местные органы власти обладают самостоятельностью, так как располагают собственными финансовыми, материальными, человеческими ресурсами и определенным блоком самостоятельной компетенции[44].

Рассматривая вышеуказанные теории, следует присоединиться к мнению Н. И. Лазаревского, который отмечал, что каждая из отмеченных теорий и верна и неверна одновременно, поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям[45].

Применительно к организации местного самоуправления в Российской Федерации не следует делать акцент только на одной из указанных теорий, поскольку «практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и общественное, и государственное»[46].

Как отмечает Е. С. Шугрина, природа местного самоуправления не может быть определена однозначно, затруднительно четко разделить собственно местные дела и общегосударственные, кроме того, функции местного самоуправления имеют не только частноправовой[47], но и публичный характер[48].

По нашему мнению, наиболее предпочтительной в настоящее время является дуалистическая теория муниципального управления, представители которой пытаются найти компромисс между последователями двух крайних точек зрения на местное самоуправление: государственной и общественной теорий.

В соответствии с теорией дуализма местное самоуправление сочетает в себе государственное (публично-властное) и общественное (самоуправленческое) начала. При этом местное самоуправление рассматривается, с одной стороны, как продолжение государственного механизма на самом нижнем территориальном уровне – уровне муниципального образования; c другой – как проявление общественных самоуправленческих начал на территории муниципального образования.

В пользу указанной теории свидетельствует технология формирования предметов ведения органов местного самоуправления. В ее основе лежит проявление инициативы как со стороны населения, поручающего органам местного самоуправления выполнение определенных функций, представляющих особую значимость для местных жителей, так и со стороны государственного механизма, властно делегирующего органам местного самоуправления решение определенных вопросов, имеющих важное значение не только для населения муниципального образования, но и государства в целом.

В рамках рассматриваемой теории А. Г. Воронин, В. А. Лапин и А. Н. Широков предполагают, что «государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение собственных функций, сопряженное, как правило, с постоянными контактами с населением»[49]. При этом важно отметить, что местное самоуправление, являясь частью внутригосударственной системы управления, несет ответственность также и за дела государственные, переданные для исполнения на местном уровне, и объективно нуждается в государственном финансировании определенной части муниципальных расходов. В то же время общественная природа местного самоуправления обусловливает тот факт, что муниципалитеты объективно заинтересованы в участии в хозяйственных отношениях в целях самостоятельного наполнения доходной части местного бюджета.