Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики - Коллектив авторов

О том, что при «приватизации» функций они перестают быть государственными, мы говорили ранее. Здесь же обратим внимание на следующие моменты. Об интересе государства и иных публично-правовых образований неоднократно упоминается в юридической литературе. Например, М.Ю. Челышев писал, что в экономической сфере возможно две группы участия государства: 1) непосредственные интересы публично-правовых образований как обычных частных лиц (как собственников имущества, как лиц удовлетворяющих свои имущественные потребности, в т. ч. государственные нужды); 2) опосредованные интересы, направленные на обеспечение порядка в экономической сфере, на оформление стабильного экономического оборота[437].

Однако, на наш взгляд, некорректно употребление словосочетания «государственный интерес». Как справедливо отмечает С.Ю. Филиппова, «интереса без мыслительной деятельности и психологических процессов, имманентных человеческому организму, не существует. Поэтому носителем интереса может выступать только физическое лицо. Цели, сформулированные от лица государства уполномоченными лицами и органами, не всегда совпадают с потребностями и интересами граждан и юридических лиц. При этом тезисы о том, что «общественная воля… всегда сводится к воле конкретных индивидов»[438] и что «публичные интересы есть сумма частных интересов»[439] в данном случае не действуют»[440]. Государство как таковое не может иметь ни самостоятельной потребности, ни цели[441].

Далее следует отметить, что саморегулируемые организации «реализуют главным образом общественные интересы и преследуют цели, направленные на упорядочивание отношений применительно к саморегулируемым видам деятельности, осуществляемым в конкретном секторе экономики… Это исключает и публично-правовой статус членов СРО, и публично-правовой статус саморегулируемых организаций, не реализующих государственно-властных полномочий»[442].

Мотив 6. Утверждается, что обязательное саморегулирование является заменителем лицензирования, в результате чего сохраняется его публично-правовая природа. Здесь мы снова согласимся с мнением Д.А. Петрова об очевидной невозможности даже косвенного отождествления этих понятий. Лицензирование осуществляется одним органом, что повышает кор-рупциогенность данного способа социального регулирования. Как верно отмечает автор, в отличие от лицензирования, в период членства в саморегулируемой организации ее члены, уплачивая членские взносы, вправе получать от нее встречное предоставление в виде представления их интересов в отношениях с органами государственной власти, информационных и консультационных услуг[443].

Дополнением к анализу мотивов сторонников теории передачи государственных полномочий является верное утверждение М.А. Егоровой о том, что прямое (непосредственное) делегирование полномочий (компетенций) органов государственной власти и местного самоуправления общественным формированиям в принципе невозможно. Даже умозрительно трудно представить ситуацию, когда орган исполнительной власти (скажем, Минэкономразвития России) решил избавить себя от какой-либо ненужной ему публичной функции и передать ее СРО…»[444]. Деятельность саморегулируемых организаций направлена на координацию усилий всех ее членов. Обоснованным считаем убеждение С.Ю. Филипповой в том, что для рыночной экономики «… (в отличие от периода административно-командной системы с плановой экономикой) сотрудничество участников группы лиц с организованными правовыми целями должно становиться все более распространенным, являясь в действительности крайне выгодным для них»[445]. Дальнейшие наши рассуждения будут направлены на то, чтобы доказать провозглашенный до нас тезис о том, что по своей правовой природе эти некоммерческие организации являются сугубо частноправовыми субъектами.[446].

К вопросу о публичности саморегулируемых организаций. Одним из камней преткновения при определения статуса саморегулируемых организаций стало применение прилагательного «публичный», которое в праве имеет несколько значений. А.Л. Кононов отмечает: «Оно означает и «общественный», и «всенародный, открытый для публики, гласный», а также употребляется в значении, противоположном словам «частный, личный, индивидуальный, не общественный, не государственный». Именно на последнем противопоставлении основывается традиционное деление права на частное и публичное. Публичное право в его изначальном смысле предполагает защиту общегосударственных интересов и целей…»[447].

Если говорить о публичном праве как антиподе частного права, то и здесь имеются проблемы. Как отмечал в свое время Г.Ф. Шершеневич, что, несмотря на повседневность деления права на гражданское и публичное, с позиций научной стороны до сих пор остается не вполне выясненным, где находится межевая черта между гражданским и публичным правом. Автор отмечал, что уже к тому времени не было недостатка в попытках установить эту пограничную линию, но, к сожалению, попытки эти далеко не безупречны[448]. Истоки проблемы относятся к временам Древнего Рима. Ссылаясь на известное изречение Ульпиана о том, что «изучение права распадается на две части: публичное и частное…», М.Н. Сибилев указывает, что первоначально деление права на частное и публичное «возникло лишь как способ изучения права и не свидетельствовало о делении римского права на две соответствующие отрасли»[449].

Тем не менее, в России долгое время ведутся дискуссии, связанные с публичным и частным правом. Многие ученые полагают, что однозначно отнести ту или иную отрасль к частной или публичной невозможно, поскольку все они носят комплексный характер[450]. Это создает трудности и в правоприменительной практике. В.В. Витрянский отмечает: «С особыми, а часто непреодолимыми трудностями сталкивается судебно-арбитражная практика в ситуациях, когда имеются противоречия между публично-правовыми нормами, которыми руководствуются в своей деятельности государственные органы, и гражданско-правовыми нормами, регламентирующими деятельность участников имущественного оборота»[451].

Не прекращаются попытки разрешить указанную проблему с позиций конвергенции частного и публичного права. Здесь уместно привести следующий вывод, сделанный Н.М. Коршуновым: «В процессе конвергенции как частное, так и публичное право не растворяются друг в друге, не образуют нового правового феномена, а сохраняют свою сущность, отраслевые специфические особенности и системные признаки, которые находят отражение в структурных элементах соответствующих методов правового регулирования, получающих нормативное закрепление в принципах, нормах и институтах комплексных нормативных правовых актов»[452]. Переход к рыночной экономике создал основу для расширения границ частного права. В итоговом докладе Президенту РФ рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое Правительство» от 5 мая 2012 г. отмечается, что необоснованные административные барьеры снижают стимулы входа на рынки новых участников, повышают непроизводственные издержки и создают условия для коррупции и возникновения «административного ресурса»[453].

На расширение границ частного права обратил внимание Н.М. Коршунов. Ученый указывал, что проникновение частного права в публичную сферу обеспечивается, например, использованием различных договорно-правовых средств, распространением общих принципов гражданского права (например, недопустимости злоупотребления правом) на банковские, налоговые и иные отношения[454]. Более того, многие правоотношения, которые еще вчера квалифицировались как публичные, сегодня обоснованно занимают достойное положение в частном правовом поле. Это происходит не путем делегирования полномочий государственных органов субъектам частного права, а путем полной смены публично-правового регулирования в данных сферах на частно-правовое.

Если рассматривать слово «публичный» в значении открытости для общества и удовлетворения интересов широкой публики, то для гражданского права этот термин не является чуждым. Так, гражданско-правовой договор называется публичным (ст.426 ГК РФ) по той причине, что его юридическая конструкция необходима для защиты интересов большого количества потребителей. Данный договор не позволяет предпринимателю произвольно отказаться от предложения любого обратившегося к нему лица заключить договор или отдать кому-то предпочтение в заключении договора и предоставить кому-то более льготные условия. Принцип публичности государственной регистрации (ст.8.1. ГК) означает открытость сведений, внесенных в государственный реестр, для широкой публики. Публичная оферта (ст.437 ГК РФ) адресована любому, кто на нее отзовется. Данный ряд можно продолжать (публичная подписка (ст.66.2 ГК РФ), публичные и непубличные общества (ст.66.3 ГК РФ) и т. п.).