Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика - Евгений Ясин

Возможно, необходимо подключение к этой работе законодательных органов всех уровней, Счетной палаты, РСПП, ТПП, других общественных организаций.

3

Государственный сектор

3.1

Определения

Реальная доля государственного сектора России в выпуске ВВП неизвестна. Точнее, официальная статистика не публикует соответствующих данных. Известные данные приведены в таблице 19.

В число негосударственных предприятий входят все компании с государственным участием, если размер участия не превышает 50 % активов, в том числе, например, «Газпром». К ним также относятся предприятия, в которых государству принадлежит золотая акция. Кроме того, надо учесть «дочек» и «внучек» компаний с государственным участием, таких, например, как СИБУР, где формально государственного участия не видно.

Таблица 19. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В ЭКОНОМИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2000 ГОДУ

По примерной оценке, под контролем государства находится не менее 50 % активов и соответственно около 50 % выпуска ВВП. Если это так, то нельзя утверждать, что в России после приватизации преобладает частный сектор. Кроме того, учитывая иные каналы влияния государства, о российской экономике можно говорить как об экономике государственной, несмотря на проведенные рыночные реформы.

Для определения государственных расходов существуют два подхода. Один из них, принятый в странах с низкой долей госсектора, рассматривает в качестве государственных, помимо бюджета расширенного правительства, расходы всех предприятий госсектора: их расходы присоединяются к расходам бюджета и контролируются наряду с ним.

Другой подход, принятый в странах с высокой долей госсектора и в бывших социалистических странах, обычно рассматривает расходы предприятий госсектора отдельно от бюджета, учитывая, что государство не отвечает по обязательствам принадлежащих ему предприятий, формально работающих полностью на коммерческих началах. В этом случае к государственным можно отнести только те расходы, которые напрямую финансируются из бюджета.

Еще одно определение: к государственным расходам относятся расходы госпредприятий, которые осуществляются под контролем и по указаниям правительства. Например, передача «Газпромом» квот на экспорт газа правительству Москвы на покрытие обязательств государства по финансированию столичных функций или привлечение им же займов с целью опережающей уплаты налогов для погашения долгов по пенсиям и заработной плате бюджетникам в 1997 году — это тоже государственные расходы. Последнее определение трудно поддается измерению, поэтому мы остановимся на первых двух.

В первом расширенном определении, как мы видели, государственные расходы составляют 60–70 % ВВП (бюджет расширенного правительства ~40 % плюс 20–30 % на расходы госпредприятий из добавленной стоимости за вычетом уплаченных ими налогов, дивидендов и других платежей государству, исходя из доли госсектора в ВВП около 40–50 %). Как мы видим, эта оценка близка или выше оценки экспертов (см. табл. 3).

Во втором определении государственные расходы равняются расходам бюджета расширенного правительства, т. е. около 40 % ВВП.

Во всех случаях, когда будет возможно, мы будем пользоваться первым определением.

В государственном секторе следует отдельно рассмотреть:

• государственные унитарные предприятия;

• акционерные общества с государственным участием;

• бюджетные учреждения.

Для каждого из этих типов организаций свои пути сокращения государственных расходов и снижения государственного участия в экономике.

То обстоятельство, что государство не контролирует все принадлежащие ему активы и что реально многие государственные или полугосударственные предприятия управляются менеджерами в их частных интересах, не является основанием для понижения реальной доли госсектора в экономике. Это лишь основание для сокращения его доли и увеличения частного сектора как более эффективного. Чем скорее это будет сделано, тем скорее завершатся процессы расхищения госсобственности и передела собственности с нахождением эффективных собственников. И тем скорее будут нейтрализованы эти важнейшие факторы ухудшения делового и инвестиционного климата в стране.

3.2

Государственные унитарные предприятия

На начало 2002 года в реестре Федерального имущества числилось 9810 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПы) с числом занятых 3,65 млн. чел. и основными фондами на 4863,1 млрд. руб. Всего же их было 22 195, считая с ГУПами регионального и местного подчинения.

ГУП — переходная форма от советского хозрасчетного предприятия либо к казенному предприятию, смета которого консолидирована в бюджет, либо к одному из типов хозяйственных обществ (ОАО, ЗАО, паевое товарищество и т. п.). В силу переходного характера ГУПам свойственна неопределенность прав собственности и контроля. Чаще всего ключевую роль играет менеджмент. Как показал один из опросов, только в 18 % случаев отмечено доминирование в управлении органов власти[17]. Контроль над менеджментом осуществляется слабо.

Вместе с тем попытки прямого сравнения ГУПов и частных предприятий по показателям эффективности не позволяют сделать однозначного вывода о преимуществах тех или других. Обусловлено это многими факторами, в том числе тем, что, с одной стороны, недавно приватизированные частные предприятия не прошли реконструкцию, не освоили новые методы управления, консолидация контроля зачастую еще не завершена, а с другой — ГУПы зачастую пользуются поддержкой со стороны своих вышестоящих органов. Тем не менее общая тенденция превосходства частного бизнеса достаточно очевидна. Иного мнения придерживаются только бюрократия и менеджмент, стремящиеся сохранить статус-кво.

В силу этого естественным решением представляется ликвидация ГУПов как самостоятельной формы хозяйственных организаций с приватизацией их подавляющего большинства.

Программой приватизации на 2002–2003 годы предусмотрена продажа 1012 ГУПов. Еще на 1500 единиц их число должно сократиться в результате слияний, присоединений и ликвидации. В итоге к началу 2004 года должно остаться 7298 ФГУПов. Сведениями об аналогичных процессах с остальными ГУПами мы не располагаем. Не исключено, что некоторые ГУПы федерального уровня перейдут на региональный уровень.

Сокращение ФГУП весьма заметно, на 25 % за два года, после периода застоя в 1998–2001 годах. Минимущества подготовило весьма радикальный законопроект об унитарных предприятиях, делающий невыгодным существование ГУПов для менеджмента. Эти шаги следует приветствовать. И все же представляется, что темпы ликвидации ГУПов, в том числе с преобразованием их в казенные предприятия или акционерные общества, можно было бы существенно повысить. К 2004 году ГУПов как пережитков советской эпохи уже не должно быть. Откладывание решения проблемы только продлит период неопределенности. Следует особо подчеркнуть, что сказанное относится не только к федеральным, но в еще большей степени к региональным и муниципальным унитарным предприятиям.

3.3

Акционерные общества с государственным участием

Акционерных обществ с федеральным участием на середину 2002 года числилось 4354, в том числе с пакетами:

100 % уставного капитала — 94;

более 50 % — 598;

от 25 % до 50 % — 1434;

менее 25 % — 2126;

с золотой акцией — 763.

Всего хозяйственных обществ с участием государственных органов всех уровней более 50 % на 1 января 2002 года насчитывалось 4606.

Согласно программе приватизации на 2002–2003 годы, подлежат продаже находящиеся в федеральной собственности доли акций в уставном капитале ОАО:

100 % — 20, т. е. 1,2 % общего числа;

более 50 % — 159, т. е. 9,8 %;

от 25 % до 50 % — 461, т. е. 28,3 %;

25 % и менее — 984, т. е. 60,6 %.

Не совсем ясно, сопоставимы ли эти показатели с приведенными ранее, т. е. можно ли утверждать, что из 94 АО со 100-процентной федеральной собственностью останется 74 (-20) и что они просто не перейдут в строку ниже. Известно, однако, что полностью приватизировать предполагается 598 ОАО, т. е. общее число АО с федеральным участием сократится до 3756, или на 13,7 %. В семидесяти АО намечено оставить контрольный пакет, еще в девятнадцати — блокирующий, с учетом того обстоятельства, что избыток акций над 50 %+1 или 25 %+1 не влияет на принятие решений.

Большая же часть продаваемых пакетов — миноритарные, менее 25 %: решено избавиться от остатков предыдущих приватизационных актов.

Обычно против продажи государственных пакетов выдвигают два основных возражения. Первое: уменьшение влияния государства, которое может нанести ущерб общественным интересам, так как частные акционеры стремятся только к прибыли. Тем самым как бы ограждается право государства нарушать коммерческие интересы бизнеса. Довод несостоятелен, так как и на частные предприятия государство, если захочет, по факту оказывает влияние, порой более сильное, чем на принадлежащие ему предприятия. Последние же контролируются государством весьма слабо. Достаточно отметить, что из 9180 ФГУПов контракты с руководителями заключены на 799. Представители государства имеются в 1498 АО из 4354, в 1911 АО права акционера осуществляют только чиновники Минимущества РФ, в 1991 АО — чиновники Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), в 400 АО — только работники территориальных органов Минимущества.