Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика - Евгений Ясин

Сейчас, повышая уровень государственных расходов, мы этот шанс упускаем.

С учетом всех обстоятельств оптимальный уровень государственных расходов для России в ближайшей перспективе примерно равен 29–30 % ВВП.

Следует напомнить, что в 2000 году при формировании долгосрочной стратегии назывались именно эти цифры, их планировалось достичь неувеличением бюджетных расходов в реальном выражении в течение нескольких лет. Эта установка не выполняется. Фактически суммы и доля государственных расходов в ВВП растут. Только с 2003 года вновь ставится задача их относительного сокращения. Но есть сомнения в том, что ее будут решать более успешно, чем до сих пор.

Безусловно, есть объективная нужда в увеличении расходов едва ли не по всем направлениям: армия, наука, образование, здравоохранение, государственная служба и т. д. Но должно быть ясно, что удовлетворить эти нужды можно только за счет увеличения доходов, т. е. роста экономики. Для этого расходы сегодня нужно сокращать. В свою очередь, это позволит и далее снижать налоги. Мы здесь преднамеренно о налогах не говорили: о них говорят все, тогда как прежде надо решить вопросы обязательств и расходов государства.

1.2

Бремя государства

Бремя государства для бизнеса состоит не только из налогов и бюджетных расходов. Кроме того, оно увеличивается за счет государственного сектора в экономике и неформального воздействия на экономику государственных учреждений и их представителей.

В России существует крупный государственный сектор, охватывающий до 25 млн. человек занятых. На первый взгляд он образует нагрузку для бизнеса только в том случае, если получает бюджетное финансирование. Более того, он, казалось бы, может быть даже полезен для бизнеса, если государство, например, поддерживает заниженные цены на продукцию контролируемых предприятий, в частности инфраструктурных монополий.

На самом деле государственный сектор ограничивает поле деятельности частного бизнеса, сокращая объемы управляемых им ресурсов, ослабляя конкуренцию и понижая эффективность экономики. Государственные предприятия или АО с государственным участием в значительных масштабах, хотя и не всегда явно, получают преимущества при размещении госзаказов, при формировании тарифов на энергию, тепло, грузовые перевозки и т. п. Госсектор генерирует неравенство условий конкуренции и нерыночные отношения, притягивает злоупотребления.

Неформальные воздействия на бизнес государственных учреждений и их представителей в России особо значимы в силу традиционной распространенности нелегальных взаимоотношений, жизни «по понятиям», а не закону. Они делятся на три зоны: 1) излишнее регулирование, административные барьеры, злоупотребление властью (хотя все может быть в пределах закона), это — «белая зона»; 2) нелегальные принудительные поборы с бизнеса на благие цели (построить мост, школу, помочь милиции закупить оборудование и т. п.) — «серая зона»; 3) коррупция, взятки чиновникам — «черная зона».

Бремя государства для бизнеса охватывает бюджет расширенного правительства, издержки, связанные с госсектором и расходы, вызываемые неформальными воздействиями.

Проблема сокращения бремени государства усложняется тем, что все статьи расходов как сообщающиеся сосуды: снижение налогов или увеличение доли федерального бюджета в бюджете консолидированном могут вызывать рост принудительных поборов, низкая зарплата чиновников усиливает коррупцию и т. п.

1.3

Оценки экспертами совокупного бремени государства для бизнеса

У нас не было возможности получить точные количественные данные относительно совокупного бремени государства для бизнеса. Приводимые ниже оценки (см. табл. 3) получены методом опроса наиболее квалифицированных экспертов.

Таблица 3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ И БРЕМЯ ГОСУДАРСТВА ДЛЯ БИЗНЕСА

За основу взяты фактические данные исполнения бюджета расширенного правительства за 2001 год. По доходам — 37,3 % ВВП, по расходам — 33,6 %[15]. Если учесть, что ВВП дооценивается на 25 % на теневую экономику, получается, что все уплачиваемые налоги приходятся на легальный бизнес, нагрузка на который возрастает примерно до 48–49 % ВВП.

Эксперты оценили долю государственного сектора в ВВП, имея в виду реальные ресурсы под его управлением в 15–16 %, а масштабы неформального воздействия государства на экономику — еще в 7,5–9 % ВВП. Всего, таким образом, бремя государства оценивается величиной порядка 60–65 % ВВП. Это заметно выше, чем в странах Европы, включая Швецию, где размеры госсектора и особенно масштабы неформальных воздействий несравнимо меньше. Высокие устойчивые темпы роста экономики при этих условиях могут стать практически невозможными.

Эксперты оценили возможности сокращения бремени государства для бизнеса в целом на 25–30 % от нынешних расходов, или на 12–15 % ВВП. Представляется, что это — минимальная оценка. Возможности сокращения уже в первый год, с учетом совокупности социальных и политических факторов, — 3,5 % ВВП.

Потенциальный вклад различных статей в общее сокращение оценен следующим образом:

Таблица 4. ВОЗМОЖНОЕ СОКРАЩЕНИЕ БРЕМЕНИ ГОСУДАРСТВА ДЛЯ БИЗНЕСА, в % к итогу

Отсюда следует, что, по мнению экспертов, наибольшего внимания с точки зрения снижения бремени бизнеса требуют государственный сектор, неформальные воздействия государства и региональные бюджеты.

Высказывались также мнения, что либо участие государства в экономике с точки зрения задач роста должно быть больше, либо размеры государственных расходов по отдельным или же по всем статьям недостаточны и об их сокращении не может быть речи, в крайнем случае — только о повышении эффективности использования выделенных средств.

Так, Центр развития отмечает, что после 1998 года стоимость услуг государственного сектора в целом занижена, в основном вследствие низкой зарплаты бюджетников и отсутствия инвестиций в его инфраструктуру. В реальном исчислении расходы консолидированного бюджета в 2001 году составляли 80 % уровня 1997 года. По статьям отношение расходов 2001 года к 1997 году и к некой гипотетической норме оценивается так:

Таблица 5. НЕДОСТАТОЧНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ, %

Источник: Центр развития.

Приведенные оценки фактических расходов к норме тяготеют к оценкам до кризиса 1998 года, когда государственные расходы и обязательства государства, очевидно, превышали возможности экономики и препятствовали ее развитию. Кризис явно продемонстрировал чрезмерность госрасходов, а также и то, что их снижение в реальном исчислении привело к возобновлению экономического роста.

Необходимость повышения расходов действительно существует по большинству статей. Но позволить себе это может только более богатая страна, чем Россия сегодня.

2

Бюджет расширенного правительства

2.1

Федеральный бюджет

Федеральный бюджет является наиболее упорядоченной и прозрачной частью бюджетной системы страны. В нем в течение ряда лет постоянно изыскивались резервы сокращения расходов. Поэтому нахождение дополнительных возможностей экономии, тем более при взгляде со стороны, представляется весьма неблагодарным занятием. Предложения могут, скорее всего, носить характер секвестра: если заранее решить, что, скажем, в 2003 году расходы федерального бюджета должны быть сокращены на 2 % в реальном исчислении, то задача будет состоять в распределении этого сокращения между статьями расходов, исходя из условий минимального ущерба.

Таблица 6. СТРУКТУРА РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 1999–2001 ГОДАХ

Источник: Статистический ежегодник' 2001 //Госкомстат РФ. М.,2001; Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков/Под ред. А. М. Лаврова. М.,2001. С. 30.

Следует учесть, что в 1999–2001 годах ресурсы федерального бюджета существенно выросли. Примерно на 20 % за три года вырос ВВП в реальном исчислении. Сбор налогов улучшился: по консолидированному бюджету налоговые доходы выросли с 21,7 % ВВП в 1998 году до 27 % — в 2001-м, а по федеральному — с 9,6 % до 16,2 % ВВП. За счет улучшения сбора налогов и перераспределения доходов в пользу федерального бюджета его доходы в этот период увеличились примерно в 1,5 раза (на 47 %). Всего же его ресурсная база выросла в 1,76 раза. Отсюда и появление некоторой свободы маневра. Посмотрим, как она была использована.

В эти годы можно по факту выделить три главных приоритета:

• расчеты по внешнему долгу;