В Государственной Думе (12 декабря 1993 г.– 16 января 1996 г.): выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи - Михаил Митюков

Пока не везде понимают необходимость принятия этих законов. Недавно, к примеру, в Совет Федерации поступило письмо от руководителей законодательного органа одной из наших республик. Не стану ее называть – дело тут в подходе к вопросу. Авторы письма поставили под сомнение необходимость принятия закона «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» – эти принципы сформулированы – де уже в самой Конституции, а их конкретизация – дело субъектов Федерации.

Нет смысла касаться в этой связи такой «мелочи», что принятие упомянутого закона предусмотрено Конституцией – не считаться с Конституцией у нас становится чуть ли не «криком моды». Куда мы зайдем, следуя такой «моде», – это, конечно, другой вопрос, хотя и очень большой.

Но дело не только в следовании букве Конституции. В конце концов те или иные нормы Конституции тоже можно законным образом изменить. Другой вопрос, что сама жизнь постоянно ставит перед нами проблемы, решить которые невозможно, не имея соответствующей правовой базы. Вернее сказать, их могут решать политики, руководствуясь собственными амбициями и собственным пониманием, как норм права, так и норм нравственности. Но о том, к чему ведут решения, имеющие под собой такую основу, мы уже имеем некоторые представления.

А вопросы, которые ставит перед нами жизнь, вовсе не надуманы. С ними приходится сталкиваться каждый раз, когда в стенах Федерального Собрания встречаешься с руководителями представительных и исполнительных органов власти субъектов Федерации, а также когда бываешь на местах.

Должны ли, к примеру, главы администраций краев, областей, автономных округов назначаться президентом или избираться? А если избираться, то кем – представительным органом или всеми жителями края, области, округа, обладающими избирательным правом? Где-то сумели взять решение этого вопроса на себя – в Иркутской области, например, провели выборы губернатора.

Но во многих местах еще подходят к этому вопросу с оглядкой на Москву, на федеральный закон. В нем, конечно, не может быть все расписано до деталей. Однако могут быть сформулированы принципы. Скажем, глава администрации области должен избираться. А кем, каким образом – пусть решают законодатели на местах, с учетом специфики территории.

Или возьмем такой момент. Некоторое время тому назад мы все были свидетелями достаточно бурных споров по вопросу о том, правомерно ли поступили в Мордовии, восстановив, по существу, полномочия Советов. Наверное, можно спорить об этом. Настораживало одно – споры велись в чисто политической плоскости, аргументов правового характера было немного. Очевидно, принятие закона, о котором мы ведем речь, должно создать правовую основу для разрешения подобных ситуаций.

Есть и много других вопросов, которые связаны с этим законом и которые могут быть сегодня затронуты.

Здесь, конечно, не последнее место занимает проблема гарантий, позволяющих и законодательной, и исполнительной, и судебной власти реализовывать свои полномочия.

Мы дипломатично – и с правовой точки зрения верно – говорим о гарантиях для всех ветвей власти. Но если исходить из нашей сегодняшней практики, то на первый план выходит проблема гарантий для законодателей. Отсутствие таковых гарантий уже порождает разные коллизии. В одном месте (в Ленинградской области) губернатор наделил себя правом лично утверждать областной бюджет, если законодатели не соглашаются с представленным им проектом. Но если следовать такой логике, тогда для чего вообще нужны законодательные органы и какое-то разделение властей? В другом месте (в Ненецком автономном округе) губернатор, будучи несогласным с некоторыми решениями законодателей, объявил, что он прекращает финансирование представительного органа. Правда, там в итоге удалось найти компромисс. Но встает вопрос, кто вообще утверждает бюджеты и следит за расходованием бюджетных средств? Приведенные примеры говорят о том, что вопрос о гарантиях для представительных органов совсем не праздный.

Или, например, возьмем ситуацию, когда в республике, области или автономном округе имеется орган, который находится в двойном подчинении – соответствующему федеральному органу и главе, предположим, местной администрации. Каков механизм обеспечения этого двойного подчинения, как действовать таким органам, когда возникают различные «нестыковки» между федеральными и местными структурами? Здесь есть над чем подумать.

Нам предстоит рассмотреть также вопросы, связанные с принятием закона «О принципах разграничения предметов ведения и делегирования полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации». Нет смысла слишком много распространяться о необходимости его принятия. Вот лишь одна из связанных с ним проблем – о ней уже на протяжении длительного времени идут споры. Речь идет об обеспечении равноправия субъектов Федерации. Казалось бы, эта проблема благополучно решена в Конституции – там провозглашено их равноправие. Но заключает одна республика договор с федеральными органами власти о разграничении полномочий, заключает другая, а третья, четвертая готовят проекты таких договоров. И в итоге былое преимущество республик в обладании определенным объемом прав – особенно в финансовых, налоговых вопросах – возрождается в новых формах, на новой основе. Ее можно назвать «не совсем конституционной».

А вместе с этим возрождаются и былые противоречия. И вот законодательное собрание Пермской области принимает решение выйти из Договора об общественном согласии. Причем мотивируется это решение именно несогласием со складывающейся ситуацией, когда, по мнению пермских законодателей, республики оказываются как бы в более выгодном положении. И вопрос, который, несомненно, существует, был, таким образом, перенесен опять же в область политики, где начинаются столкновения интересов, выяснение отношений и т. п.

Проблема местного самоуправления также волнует всех, кому приходится быть причастным к законотворческой деятельности. Где-то на местах уже приняты законы о местном самоуправлении и даже проведены выборы. Где-то еще только ищут, как подступиться к этой проблеме.

Вопросы тут действительно стоят непростые. К примеру, готовы ли районы и города к тому, чтобы перейти на начала самоуправления или же необходим какой-то переходный период для этого? Как будет формироваться материальная, финансовая база органов местного самоуправления? Как будут складываться взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления? Какой ответ на эти вопросы уже дает имеющийся опыт, какие другие вопросы он ставит?

Как видим, при подготовке каждого из трех законопроектов, о которых мы сегодня ведем речь, нам предстоит столкнуться с очень непростыми вопросами и решать их придется при обязательном учете мнения регионов, опираясь на опыт регионов. И не только потому, что основная часть стоящих сегодня перед нами вопросов относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Просто учет опыта регионов, их реальных проблем и нужд видится необходимым условием, обеспечивающим реализацию принципов федерализма. А если отвлечься от высоких понятий, то следует сказать, что без учета опыта регионов, их мнения по тому или иному вопросу вообще невозможно принятие правового акта, который бы работал в полную силу, приносил бы ощутимую пользу.

И здесь снова встает вопрос о координации усилий палат Федерального Собрания и представительных органов субъектов Федерации в процессе законотворческой деятельности. Хорошо, что наш Координационный совет делает первые шаги в своей работе. Положительным моментом следует считать и то, что мы начинаем осуществлять по-настоящему рабочее взаимодействие с межрегиональными ассоциациями. Сегодня руководитель ассоциации «Центральная Россия» Анатолий Васильевич Долголаптев выступит с сообщением о том, как ассоциация координирует свою работу с входящими в нее областями по вопросам, которые мы сегодня обсуждаем.

Но надо признать, что мы еще не сумели привлечь все представительные органы субъектов Федерации к нашей работе. Не везде также поверили в возможность Координационного совета оказать какое-либо влияние на ход законотворческого процесса в регионах, играть координирующую роль. Да и нам самим еще не удалось найти такой формы нашей организации, которая могла бы обеспечить условия для полнокровного участия представительного органа каждой республики, края, области, города федерального значения или автономии в законотворческом процессе.

Между тем координация законотворческой деятельности нужна сегодня не только между Федеральным Собранием и законодательными органами субъектов Федерации. Они нужна и в масштабе регионов. Проблемы, стоящие перед законодателями в рамках региона, во многом схожи. А условия работы представительных органов (отсутствие должного опыта у многих депутатов, небольшая численность, а иной раз и жесткий прессинг со стороны исполнительной власти) побуждают чаще практиковать такую форму деятельности, как выработка модельных законов. Да и обмен информацией, опытом становятся все более необходимыми.