Анализ перспектив замены отдельных видов государственного и муниципального контроля саморегулированием и страхованием - Коллектив авторов

Правовая концепция контроля представляет собой слишком узкий подход к характеристике контроля, с точки зрения теории управления. Его суть сводится к проверке различного рода регламентирующих решений.

В конце XX века взгляды изменились. Контроль стал восприниматься как деятельность, направленная на снижение рисков. Такое восприятие контроля отражает тенденции развития постиндустриального общества, выразившиеся в дальнейшем развитии различных концепций управления, в том числе концепции риск менеджмента. Под риск-менеджментом понимается процесс принятия и выполнения управленческих решений, направленных на снижение вероятности возникновения неблагоприятного результата деятельности организаций, а также минимизацию потерь, вызванных их реализацией. Согласно концепции риск-менеджмента, контроль – это деятельность, направленная на достижение разумных гарантий достижения поставленных целей и задач (стандарты Комиссии организаций-спонсоров Тредуэя[8] (COSO). Характеристика всех перечисленных концепций представлена на рис. 1.1.

Итак, применительно к объектам, связанным с деятельностью хозяйствующих субъектов, контроль рассматривается как деятельность (процесс) и как этап (функция) управления. Если мы говорим о контроле, то необходимо подчеркнуть, что сегодня наиболее распространенным является риск-ориентированный подход. Данный подход определен в качестве основного в Плане мероприятий («дорожной карте») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016–2017 годы (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 1 апреля 2016 № 559-р).

Схематично классификация концептуальных подходов к определению категории контроль представлена на рис. 1.2.

На рис. 1.2 хорошо видно, что в контрольно-надзорной деятельности применение риск-ориентированного подхода имеет место при различных концепциях контроля.

К проблемным вопросам понятийного аппарата можно отнести отсутствие различия в использовании таких категорий, как «контроль» и «надзор». Единым для них является выполнение административно-властных функций государства в обеспечении соблюдения обязательных требований. Названные понятия в соответствии с Федеральным законом от 26.12. 2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[9] (далее – Закон о защите прав юрлиц) и изменениями, внесенными более чем в 100 федеральных законов, применяются как синонимы, равенство употребления терминов определяется однородностью их сущности. При том, что в нормативно-правовых документах существует применение этих терминов в различных сочетаниях – «контроль и надзор», «контроль, надзор» и другие варианты.

Рис. 1.1. Характеристика подходов к определению категории «контроль»[10]

Рис. 1.2. Классификация концептуальных подходов к определению категории «контроль»[11]

Нет в научной литературе единого подхода применительно к решению данной теоретической проблемы. Разными авторами представлен широкий круг обоснованных суждений по данному вопросу. Различия между суждениями сводятся к тому, что понятия «контроль» и «надзор» существуют и как понятия, представляющие самостоятельные виды деятельности, и как синонимы, и как соотношение целого (контроль) и частного (надзор).

Наиболее распространенная точка зрения сводится к тому, что «контроль» в широком понимании (т. е. контрольная деятельность) включает в себя «надзор» в качестве специальной формы.

1.3. Классификации и виды контроля

Контроль присутствует в любой сфере человеческой деятельности. Следовательно, его можно рассматривать применительно к каждой из них. Таким образом, можно выделить следующие виды контроля: идеологический, социальный, юридический (правовой), экономический, финансовый, метрологический, экологический, медицинский и т. д.

В зависимости от сферы применения механизма контроля, его можно подразделить на контроль хозяйственный и нехозяйственный. Контроль, связанный с изучением функционирования системы управления экономического субъекта, можно назвать хозяйственным. Иные виды контроля, не связанные с таким функционированием, не является хозяйственными.

Другим критерием классификации видов контроля является его специализация, т. е. отнесение к отдельным самостоятельным аспектам деятельности. К таким специализированным видам контроля можно отнести прокурорский надзор, контроль в сфере образования, метрологический, технический, административный, экологический и т. п. Объектами финансового, экономического и других видов хозяйственного контроля являются примерно одни и те же процессы, зафиксированные в одной и той же системе сбора информации и обработанной одними и теми же аналитическими приемами и способами.

Как уже было отмечено, в настоящий момент наиболее полно проработаны вопросы государственного финансового регулирование и, следовательно, финансового контроля. Долгое время целью финансового контроля было обеспечение сохранности денежных средств, товарно-материальных ценностей, правильности начисления заработной платы, соблюдения расчетно-платежной и финансовой дисциплины в сфере государственного распределения. Эти цели контроля реализовались в условиях плановой экономики. При этом область действия финансового контроля и, следовательно, он сам, во времена плановой экономики ограничивалась отношениями, возникающими при формировании и использовании централизованных и децентрализованных денежных фондов предприятий и отношениями, возникающими в бюджетной сфере.

Например, Э.А. Вознесенский, выделяя объект и цель контроля, считает, что «финансовый контроль при социализме – деятельность государственных и общественных органов, состоящая в проверке обоснованности процессов формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом воспроизводстве»[12]. Подобный взгляд на финансовый контроль содержится в публикациях О.С. Шохина: «Финансовый контроль в соответствии с финансовым правом – это система институтов, инструментов и методов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающая вскрыть нарушения финансовой дисциплины»[13]. По мнению А.Н. Козырина «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев – и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»[14]. Из данного определения следует, что финансовый контроль существует не только в рамках бюджетных отношений, но и в хозяйственной жизни экономических субъектов, поскольку с одной стороны, эффективность их деятельности влияет на наполнение бюджета, а с другой стороны – на сохранность средств государства.