Административное право России: учебник для вузов - Демьян Бахрах

7.2 Право граждан на обращение в государственные органы и органы муниципальных образований

Такое право закреплено ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». В этой статье речь идет о важнейшем элементе демократически организованного общества [20] . С одной стороны, обращения граждан к субъектам власти – главное средство реализации и защиты их прав; с другой – они позволяют укрепить законность, повысить эффективность работы органов публичной власти, исправить их ошибки. Обращения можно рассматривать и как форму обратной связи, по каналам которой руководители получают информацию о положении дел на местах, о нуждах граждан и их отношении к деятельности властных субъектов.

К сожалению, редакцию ст. 33 Конституции РФ трудно признать удачной. Уже ее первые слова «Граждане Российской Федерации имеют право…» вызывают вопрос, признается ли такое право за иностранцами, апатридами? В ст. 22, 23, 30 и других используется формулировка «каждый имеет право…», и она представляется более удачной.

В статье 33 Конституции РФ говорится об обращениях в государственные и муниципальные органы. Лаконичность такой формулировки стала причиной одного правового казуса. 25 декабря 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «Об обращениях граждан». Президент РФ Б.Н. Ельцин отклонил закон по следующим основаниям:

«В статьях 1, 2 и последующих статьях федерального закона «Об обращениях граждан» в круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, включены общественные объединения, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, что противоречит статье 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться только в государственные органы и органы местного самоуправления, а указанные организации к таковым не относятся. Они не могут наделяться государственными полномочиями, на них также не могут возлагаться обязанности, не свойственные их правовому положению» [21] .

Но можно ли из текста ст. 33 Конституции РФ сделать вывод, что обращаться граждане могут только в государственные и муниципальные органы? Такого слова в статье нет.

Конституция регулирует отношения граждан Российской Федерации прежде всего с публичной властью. Возможно, поэтому речь в ней идет об обращениях в органы публичной власти. Но это не может быть основанием для вывода, что нельзя в законе закрепить право граждан обращаться и к администрациям государственных предприятий, учреждений, в общественные организации, к руководителям коммерческих структур. Известно, что в суд можно обжаловать незаконные действия любых субъектов власти.

5 мая 2006 г. в «Российской газете» официально опубликован подписанный Президентом России 2 мая Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Статья 1 этого Закона определяет: «Настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами».

Частью 3 ст. 1 установлено, что этот Федеральный закон распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.

Действующим законодательством в Российской Федерации различаются три основные формы обращений :

предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности этих органов и должностных лиц;

жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Помимо них существуют иные формы обращений :

ходатайства – письменные обращения граждан с просьбой о признании за физическими или юридическими лицами определенного статуса, прав, свобод, о помиловании и т. п.;

коллективные обращения граждан – обращения двух или более граждан, в том числе обращения, принятые на митингах и собраниях;

петиции – коллективные обращения граждан в органы публичной власти о необходимости проведения общественных реформ или изменения законодательства.

7.3 Право гражданина на административную жалобу

Понятие административной жалобы. Право гражданина обжаловать акты субъектов власти – атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями властеотношений, асимметричных, построенных на началах правового неравенства сторон. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития человечества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины дефектности различны, среди них: выбор не самого лучшего варианта из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности (1), злоупотребление правом (2). Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, отмены.

В гражданско-правовых отношениях, построенных на началах правового равенства, защита прав сторон обеспечивается главным образом разнообразными средствами самозащиты и судебными исками. В административно-правовых отношениях права невластного субъекта, гражданина защищаются главным образом его обращениями в государственные и муниципальные органы, правозащитные общественные организации, к руководителям организаций.

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все жалобы граждан следует разделить на два типа:

1) административные, т. е. направленные субъектам исполнительной власти и рассматриваемые во внесудебном – административном порядке;

2) судебные, т. е. направленные в суды и рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия в порядке уголовного, гражданского, административного или конституционного судопроизводства.

Административные жалобы могут подаваться и в суды. Так, туда поступает много писем по вопросам несвоевременного рассмотрения дел, возврата изъятого имущества, грубости работников суда и т. п. Рассматриваются такие обращения не судом, а председателем суда (руководителем!) в соответствии с нормами административного права. В утвержденной Минюстом России Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде есть даже глава 4 «Регистрация и учет предложений, заявлений и жалоб граждан на работу суда, не подлежащих рассмотрению в порядке, установленном уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательством». Административная и судебная жалобы различаются главным образом не адресатом, а порядком рассмотрения: в порядке правосудия или в административном порядке.

Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками, и общее название – судебная жалоба – в определенной степени условно. Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, приводящими в действие механизм правосудия, результат рассмотрения которых – акт правосудия, решающий судьбу возбужденного жалобой дела.

Таким образом, судебная жалоба (иск) подается в суд (1), рассматривается в порядке осуществления правосудия (2), результат ее рассмотрения – акт правосудия (3). А административная жалоба подается субъекту административной власти (1), рассматривается в порядке, установленном нормами административного права (2), по результатам ее рассмотрения принимается административный акт или дается ответ (3).

Общая административная жалоба. Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общие и специальные жалобы. Порядок рассмотрения первых регулируется Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Основания и порядок производства по специальным жалобам регулируются специальными нормами, содержащимися в Уставе связи, Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил РФ, Трудовом, Таможенном и Налоговом кодексах РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) и во многих иных нормативных правовых актах.