Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации - Сергей Братановский

– о зачислении в резерв на выдвижение;

– о назначении на вышестоящую должность;

– о направлении на учебу (стажировку);

– о присвоении первоначального классного чина;

– о присвоении классного чина или очередного воинского звания досрочно;

– о присвоении классного чина (воинского звания) выше положенного по занимаемой должности;

– о поощрении;

– о распространении положительного опыта работы (пункт 10.2).

Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает докладчика, аттестуемого, мнения кадрового органа, членов комиссии, проводит открытое голосование и большинством голосов присутствующих членов комиссии принимает решение (пункт 13.3 Положения).

Заключительным элементом аттестационной процедуры является проведение оценки. Оценка – показатель степени соответствия аттестуемого работника занимаемой должности. Она выступает в качестве необходимого условия предотвращения ошибок в подборе кадров и их рациональном использовании, а в конечном итоге повышает эффективность и качество труда. Таким образом, оценка является одним из главнейших элементов аттестационной процедуры.[178]

Последней составляющей механизма аттестации является правовая основа – нормы, регулирующие аттестационно-правовые отношения. Право является важнейший компонент механизма аттестации, придающий ей государственно-правовую значимость, общеобязательность, устойчивость и эффективность.

Проанализировав Положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации аттестацию можно классифицировать по:

1) целям или возможным принимаемым решениям:

– о соответствии занимаемой должности;

– о присвоении классного чина;

– о поощрении;

– о зачислении в резерв на выдвижение;

– о назначении на вышестоящую должность;

– о направлении на учебу (стажировку);

– о распространении положительного опыта работы.

2) периодичности:

– периодическая (раз в пять лет)

– досрочная (при выдвижении на вышестоящую должность, при наличии существенных упущений в работе или совершении порочащего его проступка, по просьбе самого работника).

3) обязательности для служащего прокуратуры:

– обязательная

– по инициативе работника

В пункте 3 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 11 ноября 1996 г. № 66 «Об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры Российской Федерации»[179] отмечено, что в работе по аттестованию прокурорских кадров основное внимание необходимо сосредоточить на изучении деловых и личных качеств, особенно руководящих работников, их способности правильно решать стоящие перед органами прокуратуры задачи и острые проблемы, находить и применять эффективные формы влияния на укрепление законности и правопорядка, настойчиво и последовательно добиваться конкретных результатов. Также нужно исходить из того, что аттестация должна стать реальным средством очищения органов прокуратуры от безответственных, профессионально и морально непригодных работников.

Применение аттестации в современный период в органах прокуратуры во многом свидетельствует о формальном подходе к оценке деловых и личностных качествах аттестуемого и порой превращается в аттестацию по документам. Так, в соответствие с пунктом 11 рассматриваемого нами Положения аттестацию на прокурорского работника подписывает его руководитель. Далее аттестационный материал направляется в аттестационную комиссию. Однако, этот нормативный акт не говорит о том, кто должен готовить (составлять) аттестацию. Вместе с тем, иные правовые акты, регулирующие аттестацию федеральных государственных служащих, содержат соответствующие положения. Так, в соответствие с пунктом 14 Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 7 марта 2007 г. № 50 «Об утверждении Инструкции об организации работы по проведению аттестации сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»[180] отзыв о служебной деятельности сотрудника составляется его непосредственным начальником при условии совместной с ним службы не менее шести месяцев. При меньшем сроке совместной службы отзыв составляет прямой (вышестоящий) начальник, совместная служба которого с аттестуемым сотрудником превышает шесть месяцев. Аналогичное требование содержится в пункте 5 Положения о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации, утвержденного Приказом ГТК РФ от 29 октября 2003 года № 1215, в соответствие с которым аттестационные листы сотрудников составляются их непосредственными начальниками.[181]

Практика показывает, что сотрудник прокуратуры, подлежащий аттестации, сам составляет на себя аттестацию по шаблонам, подготовленным отделами кадров прокуратур субъектов Федерации. В данном случае невозможно полно и всесторонне оценить деловые и личные качества работника. Многие руководители прокуратур недостаточно внимания уделяют аттестации своих работников. Так, в информационном письме заместителя прокурора Саратовской области С.А. Бессчасного от 26 января 2006 г. № 6/33-2006 «Об итогах работы аттестационной комиссии в 2005 году» отмечено, что за 12 месяцев 2005 года аттестационной комиссией проведено 12 заседаний, на которых рассмотрено 103 аттестации, по ходатайствам межгоррайпрокуроров рассмотрение аттестаций в отношении 11 оперативных работников откладывалось на срок от 2 до 6 месяцев в связи с недостатками в работе, после чего 3 оперативных работника аттестованы, 2 уволены из органов прокуратуры по собственному желанию, аттестование 6 оперативных работников запланировано позднее. Вместе с тем, некоторые прокуроры не в полной мере осознают аттестование как одно из важнейших направлений совершенствования деятельности органов прокуратуры по подбору, расстановке и повышению квалификации кадров, созданию резерва на выдвижение, решению вопросов о присвоении работникам первоначальных классных чинов, при составлении аттестаций проявляют формализм, представляют работников, которые по своим деловым качествам не могут быть аттестованы по занимаемой должности. Некачественные аттестации представлялись прокурорами г. Хвалынска, Александрово-Гайского, Ивантеевского районов Саратовской области. Указанным прокурорам аттестации возвращались в связи тем, что в них они не отразили эффективность работы своих подчиненных. В связи с изложенным, всем межгоррайпрокурорам следует принять необходимые меры по устранению отмеченных недостатков и повышению качества составления аттестаций, эту работу следует считать личной обязанностью прокуроров. При подготовке аттестаций на оперативных работников необходимо изложить оценку их работы.[182]

На наш взгляд, установление прямого запрета на составление работником аттестации на самого себя будет способствовать объективности его оценки. Поэтому целесообразно включить в Положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации норму, обязывающую руководителя самостоятельно составлять аттестацию на находящегося в его подчинении работника. Также необходимо запретить аттестуемому сотруднику принимать участие в составлении на него аттестации и предусмотреть дисциплинарную ответственность за нарушение данного запрета (см. приложение 3).

Эффективность реализации аттестационной процедуры во многом зависит от компетенции аттестационной комиссии. Ю. А. Розенбаум подчеркивает, что формирование независимой и высококвалифицированной аттестационной комиссии является главнейшим условием проведения качественной оценки государственного служащего.[183] Вместе с тем, как полагает Ю.Н. Старилов, не стоит переоценивать значение института аттестационных комиссий и самих демократических начал при ее организации. В любом случае аттестацию организует руководитель государственного органа, следовательно, он и должен создавать аттестационную комиссию.[184] Выводы комиссий носят рекомендательный характер, итоговое решение во всех случаях принимает руководитель.

Проведенный нами анализ показывает, что в 2003–2006 годах в Самарской, Волгоградской, Кемеровской, Тульской, Астраханской и других областях в аттестационные комиссии включались лица, имеющие небольшой по сравнению с аттестуемыми стаж работы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Кроме того, в 47 % случаев большинство членов аттестационных комиссий не имели представления о личности аттестуемых и делали вывод о соответствии занимаемой должности исходя из аттестационных документов.

В соответствие с приложением № 2 к Приказу Федеральной налоговой службы от 21 июня 2006 г. № САЭ-3-15/[email protected] «Об аттестационных комиссиях Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов»[185] в состав аттестационной комиссии в качестве независимых экспертов входят: профессор кафедры государственной службы Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, заведующая кафедрой налогов и налогообложения Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, доцент кафедры государственной службы и кадровой политики Российской государственной академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Аналогичная правовая норма содержится в приложении № 1 к Приказу Федерального агентства воздушного транспорта от 20 июня 2007 г. № 145 «О Комиссии по проведению аттестации и квалификационных экзаменов федеральных государственных гражданских служащих Федерального агентства воздушного транспорта».[186] В соответствие с пунктом 8 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, в состав аттестационной комиссии включаются представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые соответствующим органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии. Следует заметить, что правовое закрепление включения в состав аттестационных комиссий независимых экспертов является новшеством в российском законодательстве, регулирующем аттестационные процедуры. Подобное поднимает аттестацию государственных служащих на более высокий уровень, придает ей больше профессиональности и общественного значения. Участие эксперта при проведении аттестации повышает авторитет аттестационной комиссии и совершенствует оценочную систему.