Региональное финансовое право - Коллектив авторов

Обязательные бюджетные доходы обладают такими общими чертами, как обязательный характер, установление публично-правовыми образованиями в одностороннем порядке, а также обеспеченность государственным принуждением (включая, в т. ч., возможность принудительного взыскания в случае неуплаты).

Обязательные доходы составляют основную часть доходов региональных бюджетов. Отмечая региональные особенности данного вида бюджетных доходов, остановимся на следующем. Анализ существующей системы распределения доходов между федеральным и региональными бюджетами и разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области бюджетных доходов показывает, что они далеки от оптимальных.

Ст.56 БК РФ установлено, что в региональные бюджеты поступают доходы от региональных налогов, в отношении которых субъекты Российской Федерации обладают определенной компетенцией. Обращает на себя внимание, что перечень налогов субфедерального уровня небольшой, к региональным налогам НК РФ в настоящее время отнесены налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Вместе с тем полагаем невозможным увеличение числа налогов, отнесенных к категории региональных, в силу объективных причин. Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что основным критерием при выделении субфедеральных налогов является учет мобильности налоговой базы. Чем выше степень мобильности каких-либо объектов, тем выше должен быть уровень власти, получающий доходы с этих объектов, поскольку особую актуальность приобретает равномерность распределения налоговой базы по территории государства[257]. В связи с этим видится совершенно справедливым высказывание экономистов о том, что доходная часть субфедеральных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения иммобильных налоговых баз (поимущественные налоги), а бюджетов верхнего уровня – за счет налогов, имеющих перераспределительную природу[258]. Кроме того, необходимо учитывать и другие факторы – экономическую эффективность налогообложения, необходимость обеспечения государственной целостности, бюджетную ответственность[259]. В настоящее время к региональным отнесены, прежде всего, наиболее иммобильные налоги – налоги на имущество. Несмотря на это, по оценкам экономистов разница между субъектами Российской Федерации в налоговых поступлениях на душу населения составляет почти 116 раз[260]. Соглашаясь с тем, что существующее экономическое неравенство является одним из основных факторов, сдерживающих развитие Российской Федерации[261], вместе с тем полагаем, что увеличение числа региональных налогов в силу мобильности налоговой базы иных налогов, на наш взгляд, только увеличит данную разницу.

Что касается определения компетенции регионов в области доходов, то согласимся с А.Г. Паулем в том, что до настоящего времени в бюджетном законодательстве отсутствует четкое определение полномочий публично-правовых образований в сфере формирования доходов бюджетов[262]. В БК РФ содержатся статьи, регулирующие полномочия субъектов Российской Федерации по формированию доходов собственных бюджетов. Вместе с тем анализ их содержания показывает, что они касаются только полномочий в сфере налогов и сборов и содержат отсылочные к законодательству о налогах и сборах нормы.

Анализируя компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области налогообложения, отметим следующее. Прежде всего, обращает на себя внимание вопрос, к какому виду предметов ведения относится компетенция субъектов Российской Федерации в области региональных налогов – совместному или исключительному. В соответствии с и. «и» ст.72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время остается неразрешенным вопрос о том, относится ли к совместному предмету ведения установление и введение в действие региональных налогов.

В литературе встречаются различные точки зрения на данную проблему. Ряд авторов относит региональные налоги к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Например, С.Г. Пепеляев полагает, что федеральный законодатель обязан определить условия взимания регионального налога таким образом, чтобы федеральное регулирование фактически выполняло роль направляющего и сдерживающего начала, обеспечивающего реализацию и соблюдение в Российской Федерации основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма[263].

Существует и противоположная точка зрения о том, что компетенция субъекта Российской Федерации в области региональных налогов должна рассматриваться как собственная компетенция субъектов Российской Федерации. В частности, Ю.Л. Смирникова, рассматривая компетенцию региона в области налогов как собственную, к полномочиям субъекта Российской Федерации в области региональных налогов относит осуществление правового регулирования налоговых отношений субъектов Федерации, самостоятельное установление, изменение и отмену налогов субъекта, самостоятельное установление порядка распределения региональных налогов между региональным и местными бюджетами[264].

По нашему мнению, несмотря на то, что региональные налоги являются основным доходным источником регионального бюджета, полномочия в области регионального налогообложения нельзя отнести к самостоятельной компетенции субъекта Российской Федерации. Как справедливо отметила Г.В. Петрова, существование общего экономического пространства в пределах территории Российской Федерации, где свободно перемещаются товары, услуги, капиталы и рабочая сила, предполагает общность налогового режима, устанавливаемого как федеральным, так и региональным законодательством.[265] Установление и введение в действие региональных налогов неразрывно связано со всей налоговой системой Российской Федерации. При установлении и введении в действие региональных налогов необходимо учитывать не только фискальную составляющую, но и регулирующую, а также необходимость учета основных принципов налогообложения (прежде всего, единства экономического пространства, единства налоговой политики и др.).

Кроме того, пределы компетенции субъектов Российской Федерации в области установления и введения региональных налогов существенно ограничены Федерацией. Анализ действующего законодательства о налогах и сборах показывает, что в настоящее время органы государственной власти субъектов

Российской Федерации осуществляют точечное регулирование «своих» налогов: согласно ст.12 НК РФ региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с НК РФ и законами субъектов Российской Федерации о налогах. При установлении региональных налогов законодательными органами субъектов Российской Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения. При этом полномочие по введению регионального налога является не правом, а обязанностью субъекта Российской Федерации. В соответствии с действующим федеральным налоговым законодательством субъекты Российской Федерации не вправе решать вопрос, вводить ли региональный налог на своей территории. Пределы же усмотрения органов власти субъектов Федерации в отношении оговоренных элементов региональных налогов минимальны.

Особое внимание следует обратить на налоговые льготы по региональным налогам. Прежде всего уместно отметить, что льготы по региональным налогам устанавливаются как федеральным налоговым законодательством, так и законами субъектов Российской Федерации о налогах, т. е. субъекты Федерации вправе вводить дополнительные льготы, не предусмотренные на федеральном уровне. В этой связи видится совершенно справедливым высказывание экономистов о том, что наличие у федерального уровня власти полномочий по установлению налоговых льгот по региональным налогам является одной из причин продолжающейся неспособности регионов самостоятельно и в полной мере обеспечивать реализацию расходных обязательств[266].

Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что даже в этих условиях при наличии ограниченной Федерацией компетенции субъекты Российской Федерации способны повысить доходную часть своих бюджетов, используя налоговые меры. В частности, регионы стали снижать налоговые ставки и устанавливать иные налоговые льготы и по налогу на имущество организаций, и по налогу на прибыль организаций налогоплательщикам, осуществляющим приоритетную для субъекта Российской Федерации инвестиционную и инновационную деятельность. Цель таких льгот – стимулирование роста налоговой базы в перспективе и соответственно прирост налоговых поступлений в бюджеты[267]. В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации применяются налоговые льготы стимулирующего характера по налогу на имущество организаций. Например, согласно ст.2 Закона Иркутской области от 8 октября 2007 г. № 75-оз «О налоге на имущество организаций»[268] организации, осуществляющие отдельные виды экономической деятельности в отношении приобретенного и (или) вновь созданного имущества на сумму увеличения его первоначальной стоимости уплачивают налог в размере 25 % от установленной налоговой ставки в течение налогового периода, в котором указанное имущество принято к бухгалтерскому учету в качестве основных средств.