Институт президентства - история и современность - Светлана Паречина

Парламент же состоял из множества групп, объединенных в большие партии, которые преследовали не общегосударственные, а личные интересы. К тому же в двадцатые годы XX столетия в Германии из множества осколочных партий вокруг Компартии (KPD) и Немецкой национально-народной партии (DNVP) образовались два больших оппозиционных блока, которые не приняли Веймарскую Конституцию и вместе представляли не конструктивную, а деструктивную оппозицию.

Постоянное отсутствие парламентского большинства позволяло Президенту играть ключевую роль при формировании правительства, особенно при назначении Канцлера. Часто формировалось коалиционное правительство. В случае неудачной попытки Президент мог отдать поручение по формированию правительства без представления соответствующих кандидатур.

Впервые подобная ситуация возникла после парламентских выборов в июне 1920 года, когда Президент Ф.Эберт (1918-1925) назначил Канцлером К.Ференбаха, который сформировал правительство меньшинства. Это правительство опиралось на поддержку трех партий (Ц, ННП, НДП), и тот факт, что за 11 месяцев правления Рейхстаг выражал этому правительству трижды вотум доверия, стал возможен благодаря "терпимости" СДПГ.

Модель Ференбаха была неоднократно использована на практике. Всего за годы существования Веймарской Республики было создано 14 правительств меньшинства [220, s. 178]. После 1920 года вряд ли имелся случай нормального формирования правительства, когда заранее было ясно, что выбранные Президентом кандидатуры смогут получить одобрение Рейхстага. Правительство становилось все более зависимым от Президента.

В создавшейся ситуации единственным способом воздействия парламента на исполнительную власть являлось выражение вотума недоверия правительству. Однако и здесь решающая роль принадлежала Президенту. Глава государства обладал правом роспуска парламента и назначения новых выборов. Правда, это право было несколько сужено включением оговорки о том, что Президент может распускать Рейхстаг "не более одного раза по данному поводу". Содержащееся в этой статье ограничение не являлось препятствием, поскольку один и тот же повод, только сформулированный по-разному, мог восприниматься как различные поводы. Президенты очень активно пользовались этим правом.

За 13 лет (с 1920 по 5 марта 1933 года) в Германии сменилось 8 парламентов. Ни один из них не отбыл полностью необходимого срока полномочий (4 года), ибо все они были распущены президентами. Только первому Рейхстагу удалось просуществовать почти 4 года, остальным - несколько лет, а второму (1924), шестому (1932) и седьмому (1932) - несколько месяцев [227, s. 200].

Именно угроза применения права роспуска парламента была той нитью, на которой держались все правительства после парламентских выборов в сентябре 1930 года. Основанием для роспуска в основном являлась невозможность Рейхстага образовать большинство, необходимое для формирования правительства, или потеря правительством доверия парламента. Хотя Президент был свободен в выборе повода для роспуска парламента. Например, 18 июля 1930 года Президент П.Гинденбург (1925-1933) распустил Рейхстаг на том основании, что тот потребовал отменить декрет Президента, а в 1932 году - из одного только опасения, что парламент подвергнет сомнению целесообразность издания им очередного "чрезвычайного декрета" [113, с. 9].

Нестабильность парламента объясняется не столько тяжелыми экономическими кризисами и особой ролью президентов, но в первую очередь нестабильностью самого германского общества. Мог ли быть парламент более стабильным, сплоченным и компромиссным, чем народ, его избравший? Аналогичная взаимосвязь существовала между парламентом и правительством. Ведь правительство могло функ-ционировать до тех пор, пока опиралось на поддержку Рейхстага.

Яркий пример - самое длительное парламентское правительство Н.Мюллера (21 месяц), правление которого совпало с существованием в парламенте "большой коалиции". Но этот случай был единственным. За период с 1919 по март 1933 года в Германии сменилось 21 правительство, многие из них функционировали по нескольку месяцев [220, s. 178].

Ситуация значительно усугубилась после распада "большой коалиции" и существенной победы на парламентских выборах 1930 года НСРПГ. С этого момента парламент был не в состоянии поддержать не только конкретного кандидата, но и определенную политическую программу. Правительство не могло уже существовать как парламентское, а только как президентское, и то при условии полной преданности главе государства [220, s. 187-189]. Так возникли президентские кабинеты Брюнинга и Папена.

Если сравнить длительность полномочий Президента, правительства и Рейхстага, то станет очевидным, что Президент являлся в этом властном треугольнике единственным стабильным элементом. Усиление власти Президента, и без того достаточно существенной, произошло без изменения Конституции (мирным путем) за счет слабости остальных высших органов власти и посредством передачи их полномочий Президенту. Именно Президент (а не правительство) определял основные направления политики, проводил экономические реформы и реализовывал государственные программы. Издание декретов осуществлялось только по решению Президента, а право контрассигнации актов Президента о роспуске парламента не имело существенного значения, ибо правительство полностью зависело от главы государства.

Но Президент сосредоточил в своих руках не только исполнительную, но и законодательную власть. Ст. 48 Конституции содержала "диктаторский параграф", наделявший Президента вместе с правительством правом издания декретов, которые могли носить не только распорядительный, но и законодательный характер. Уже в период с 1919 по 1924 год Президентом Эбертом было издано 133 чрезвычайных декрета, которые в большинстве своем пришлись на кризисные 1923-1924 годы и были связаны с проведением чрезвычайных экономических мер [230, s. 321]. Подобная практика издания чрезвычайных декретов частично заменила собой законотворческую деятельность парламента. Поэтому предусмотренное Конституцией разделение властей фактически было нарушено. Под вопросом было само существование республики.

Несколько последующих лет казалось, что все эти опасения несостоятельны. За первых 5 лет своего президентства Гинденбург (1925-1930) не издал ни одного чрезвычайного декрета, что было связано со стабилизацией экономической и политической ситуации в стране. Однако президентство Эберта создало прецедент возможного использования практики чрезвычайных декретов в кризисное время. Это время наступило в 1930 году, когда Германию поразил тяжелейший экономический и общественный кризис, который все сильнее потрясал политическую систему страны. С этого времени издание чрезвычайных декретов носило лавинообразный характер. Они все чаще стали заменять собой законодательные акты парламента (см. табл.) [227, s. 192].

Таблица

УЧАСТИЕ ПРЕЗИДЕНТА И РЕЙХСТАГА

В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

Законодательная деятельность

Президента и Рейхстага

1930 г.

1931 г.

1932 г.

Законы, принятые Рейхстагом

98

34

5

Чрезвычайные декреты Президента

5

44

60

Дни заседаний Рейхстага

94

41

13

Большинство экономических и финансовых чрезвычайных декретов представляли собой маленькие своды законов. Рейхстаг из-за частого роспуска, невозможности влиять на формирование правительства и отклонять чрезвычайные декреты был парализован и бессилен. Создание президентских кабинетов, частый роспуск парламента и практика издания чрезвычайных декретов привели к установлению президентского режима в Германии.

Причины подобного развития политической системы Германии были заложены в самой Конституции, когда традиционному парламентаризму, который был фактически неизвестен немцам, был привит всенародно избираемый Президент [235, s. 35]. Сильный и независимый глава исполнительной власти мыслился создателями Конституции в качестве противовеса Рейхстагу и являлся необходимым условием для создания "истинного парламентаризма".

Этот ложный вывод базировался на распространенном страхе перед мнимым "парламентским абсолютизмом" и на ошибочной интерпретации английского конституционного порядка. Эти суждения предопределили конституционно-политические взгляды М.Вебера и других немецких конституционалистов: все они "спасли кусок монархии в республике" [230, s. 194]. Для многих аналитиков Веймарской Конституции именно появление сильного главы государства явилось одной из причин заката немецкой демократии в 30-х годах [235, s. 35].

Другой причиной было закрепление в Конституции пропорциональной избирательной системы, которая, как известно, рассчитана на малочисленную и хорошо организованную партийную систему. В Германии же существовало большое количество партий. Так, в парламентских выборах в мае 1928 года участвовало 43 партии, а летом 1932 года - более 60 [220, s. 5]. Их политическая "незрелость", неспособность идти на компромиссы привели к "выключению" парламента из конституционно-правового механизма. К тому же законодательное собрание из-за страха перед политикой партийных интересов, нормальным для демократии разрешением политических и общественных конфликтов не зафиксировало основные права партий в государственной жизни страны. Все это привело к тому, что в республике в целом не сложилась устойчивая и способная к функционированию партийно-парламентская система.