Сильное государство - Френсис Фукуяма

Как всегда, я благодарен своей семье за поддержку во время написания этой книги.

Глава 1.

НЕДОСТАЮЩИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Государство — древний институт человеческой цивилизации, возникший около 10 000 лет назад в первых земледельческих общинах в Месопотамии. В Китае государство с высокоразвитой бюрократией существовало на протяжении тысячелетий. В Европе современное государство, имеющее огромную армию, сильные налоговые органы, централизованную бюрократию, которая осуществляет верховные полномочия на огромной территории, наиболее отвечает требованиям времени, хотя насчитывает историю в 4 или 5 столетий со времени образования французской, испанской и шведской монархий. Становление такого государства, способного поддерживать порядок, безопасность, законопорядок и права собственности, обеспечило и возможность возникновения современного экономического мира.

Государство осуществляет широкое разнообразие функций, служащих для решения всяческих проблем. Некоторая принудительность власти позволяет ей, с одной стороны, защищать права собственности, а с другой стороны, дает право реквизировать частную собственность и ущемлять права граждан в интересах обеспечения общественной безопасности. Монополия легитимной власти, которую государство применяет, позволяет избегать внутри страны того, что Томас Гоббс назвал «войной всех против всех», но служит причиной конфликтов и войн на международном уровне. Задача современных политиков заключается в смягчении государственной власти, в направлении ее активности в область соблюдения законности людьми, которым она служит, и в регулировании употребления власти в соответствии с законом.

Современные государства в этом смысле обладают определенной универсальностью. В таких огромных частях мира, как в странах Южной Сахары в Африке, до европейского колониализма они не существовали. После Второй мировой войны деколонизация привела к активному укреплению государств во всем развивающемся мире — процессу, успешно завершившемуся в таких странах, как Индия и Китай, но до сих пор не осуществленному во многих странах Африки, Азии и Ближнего Востока. Большую часть подобных процессов, принесших различные и часто шокирующие результаты, инициировала последняя европейская империя, Советский Союз.

Таким образом, проблема слабости государственного аппарата и необходимость построения сильных государств существует уже многие годы, но террористическая атака 11 сентября сделала ее более очевидной. Бедность не есть непосредственная причина терроризма: организаторы атак на Всемирный торговый центр и Пентагон — выходцы из среднего класса и стали радикалистами не в своих родных странах, а в Западной Европе. Тем не менее эти атаки привлекли внимание к центральной проблеме Запада: современный мир предлагает очень заманчивую упаковку — сочетание материального процветания рыночных экономик с политической и культурной свободой либеральных демократий. Эта упаковка привлекает очень многих, и доказательство тому — огромные односторонние потоки эмигрантов и беженцев как из менее развитых, так и из более развитых стран. Но для многих стран во всем мире современное состояние либерального Запада труднодостижимо. В то время как отдельные страны Восточной Азии за последние 60 лет совершили этот переход успешно, другие развивающиеся страны в этот период или не менялись, или явно регрессировали. Спорным остается вопрос, действительно ли универсальны институты и ценности либерального Запада действительно универсальными, или они, как говорил Сэмюэль Хантингтон (Huntington 1996), всего лишь результат своеобразного культурного развития центральной части Северной Европы. Фактически ни западные правительства, ни учреждения, созданные для стимуляции многостороннего развития, не способны претворить в жизнь большую часть полезных советов или помочь развивающимся странам снижением высоких целей, которые ставят.

Спорная роль государства

Можно утверждать, что в двадцатом столетии политические взгляды на размер и силу государственного аппарата менялись с трудом и не без столкновения мнений. Начало этого столетия знаменовал либеральный мировой порядок под председательством передового либерального государства — Великобритании. Сфера приложения государственной активности не была чересчур широкой ни в Британии, ни в какой-либо другой из иных ведущих европейских держав, а в Соединенных Штатах, если не учитывать военную сферу, она была еще уже. Не существовало налогов на доходы, программ поддержки бедных или регулирования продовольственного обеспечения. Так как это столетие принесло человечеству войну, революцию, депрессию и снова войну, либеральный мировой порядок разрушался и почти на всей планете либеральное управление было вытеснено гораздо более высокоцентрализованным и активным.

Одно из направлений развития привело к тому, что Фридрих и Бжезинский (Friedrich и Brzezinski 1965) обозначили как «тоталитарное» государство, пытавшееся полностью уничтожить гражданское общество и подчинить остающихся разрозненными индивидуумов своим политическим целям. Право-политическая версия этого эксперимента закончилась в 1945 г. поражением фашистской Германии, в то время как лево-политическая рухнула под тяжестью собственных противоречий, после падения Берлинской стены в 1989 г.

Параллельно этому, за первые три четверти двадцатого века размер, функции и сфера влияния государственного аппарата в нетоталитарных странах, включая фактически все демократии, уменьшились. В то время как в начале столетия в большей части стран Западной Европы и Соединенных Штатах государственный сектор потреблял немногим более 10 процентов валового национального продукта, в 80-х годах он использовал уже около 50 процентов (70 процентов в демократической социальной Швеции).

Этот рост, неэффективность и те непредсказуемые последствия, которые он вызывал, привели к мощному противодействию в форме «тэтчеризма» и «рейганизма». Политика 80— 90-х годов характеризовалась возрождением в большей части развитого мира преобладающего влияния либеральных идей, параллельно с попытками удержаться, если не повернуть курс у этому, в границах роста государственного сектора (Posner 1975). Коллапс большей части форм государственной экономики, коммунизма, сразу же резко стимулировал уменьшение роли государства в некоммунистических странах. Фридрих А. Хайек, которого в середине века пригвоздили к позорному столбу за предположение о связи между тоталитаризмом и современным процветающим государством (Hayek 1956), еще при жизни (он умер в 1992 году) успел убедиться, что к его идеям стали относиться гораздо более серьезно, но не в политнческом мире, где пришли к власти консервативные и правоцентристские партии , а в академических кругах, где неоклассическая экономика повысила свой престиж настолько, что стала ведущей социальной наукой.

Уменьшение государственного сектора оставалось преобладающей темой в политике в течение переломных 80-х и начала 90-х, когда множество стран в бывшем коммунистическом мире, Латинской Америке, Азии и Африке в результате того, что Хантингтон (Huntington 1991) назвал третьей волной демократизации, стали отходить от авторитарного правления. Нет сомнения, что всеохватывающие государственные секторы бывшего коммунистического мира остро нуждались в дроблении, но раздувание государственного сектора охватило и много некоммунистических развивающихся стран. Например, правительственная доля в валовом национальном продукте Мексики увеличилась с 21 процента в 1970 г. до 48 процентов в 1982 г., а финансовый дефицит достиг 17 процентов от ВНП, что стало причиной долгового кризиса, который случился в том же году (Krueger 1993, II). Государственные секторы многих африканских стран сахарского региона занимались, например, созданием огромных корпораций с государственной собственностью и сельскохозяйственными торговыми советами, что отрицательно сказалось на производительности (Bates 1981, 1983).

В ответ на эти тенденции международными финансовыми институтами, такими как Международный финансовый фонд и Всемирный банк, а также правительством США, была предложена концепция, которая делала упор на ряде мероприятий, предполагающих уменьшение степени влияния государства на сферу экономики. Итоговый пакет был назван одним из его разработчиков (Williamson 1994) «Вашингтонским консенсусом», или «неолиберализмом», — такой вариант ввели его модификаторы для Латинской Америки. В начале XXI века «Вашингтонский консенсус» подвергли резкой критике не только противники антиглобализма, но и ученые-теоретики, крупнейшие специалисты в области экономики (см. Rodrik 1997, Stiglitz 2003).

Если посмотреть ретроспективно, в «Вашингтонском консенсусе» не было ничего неправильного: государственные секторы развивающихся стран были в большинстве случаев помехой росту, и длительная экономическая либерализация только укрепила бы их. Вернее, проблема заключалась в том, что хотя государства и нуждались в ограничении в определенных сферах, им было необходимо одновременное усиление в других. Экономисты, проводящие политику либеральных реформ, особенно хорошо разобрали это в теории. Но относительные акценты в этот период очень сильно связаны с ослаблением активности государственной власти, которое может быть неверно понято или умышленно неправильно истолковано как попытка ослабить влияние государства во всех областях экономики. Строительству государства в повседневной деятельности, по крайней мере такому же важному, как и ослабление роли государства, не уделялось должного внимания. В результате во многих странах реформы, либерализующие экономику, не оправдали ожиданий. В некоторых странах отсутствие соответствующего набора государственных и общественных институтов даже привело экономику к худшему состоянию, чем она была бы без этих реформ. Проблема — в отсутствии базовой концепции, охватывающей различные аспекты государственности, и в непонимании их связи с экономическим развитием.