Административно-правовое регулирование организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в Российской Федерации - Дария Деменчук

В этом смысле советская система борьбы с преступностью несовершеннолетних имеет преемственность с узаконениями царской России26. Судебная система в период правления Александра II подверглась значительному изменению, в частности, изменения коснулись правового статуса несовершеннолетних. О зарождении либеральной системы противодействия антиобщественному поведению подростков свидетельствует нормативный акт 1866 года «Об исправительных приютах». В нем было зафиксировано, что выпущенные из приюта несовершеннолетние должны были находиться под его патронатом в течение определенного срока, им должно было также оказываться возможное содействие в устройстве их будущности27.

В изменение и развитие Декрета СНК 1918 года был принят Декрет СНК РСФСР от 4 марта 1920 года «О делах о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно-опасных действиях»28. Данный нормативный акт предусматривал, что к ведению Комиссий относятся дела о несовершеннолетних, не достигших возраста 18 лет, совершивших общественно опасные деяния29. Декрет СНК 1920 года разграничивал преступность лиц до 18 лет на: преступления, совершенные «без разумения», и преступления, совершенные «с разумением». В первом случае к несовершеннолетним применялись лишь воспитательные меры воздействия; во втором в отношении несовершеннолетних, в возрасте от 14 до 18 лет при невозможности применения мер медико-педагогического воздействия дело передавалось в народный суд30. Несовершеннолетние должны были содержаться отдельно от взрослых, обязанность по организации таких учреждений возлагалась на Народный комиссариат юстиции31.

Изменилась и ведомственная принадлежность Комиссий – они образовывались при Народном комиссариате просвещения и его губернских и уездных органах. В состав Комиссий в обязательном порядке должны были входить представители народных комиссариатов Просвещения и Здравоохранения (врач-психиатр), Народного Суда32. Народными комиссариатами Просвещения, Здравоохранения и Юстиции предписывалось разработать подробную инструкцию по организации работы Комиссии и воспитательных учреждений33.

В июле этого же года была разработана Инструкция Комиссиям34. Необходимость ее принятия была обусловлена требованиями дальнейшего развития положений Декрета 1920 года, отсутствием правового регулирования в части медико-педагогических мер, применяемых Комиссиями, и разграничением компетенцией Комиссий и судов.

Согласно Инструкции 1920 года, Комиссии организуются губернскими уездными Отделами народного образования защиты детей или при подотделах охраны детства35. В состав Комиссии включаются представитель Отдела народного образования (педагог, он же председательствующий), врач и народный судья36. Должность председательствующего, судя по всему, является следствием ведомственной передачи Комиссий в Народный Комиссариат Просвещения. Члены Комиссии выполняют свои обязанности на возмездной основе, кроме народных судей, получающих вознаграждение согласно сметам Народного комиссариата юстиции37.

Распоряжения и постановления Комиссий в период рассмотрения дела, а также в период нахождения несовершеннолетнего под присмотром воспитателя имели обязательный характер для всех вплоть до уголовного преследования38.

Инструкция 1920 года существенно расширила компетенцию Комиссий, от органов, призванных противодействовать преступной деятельности несовершеннолетних, полномочия Комиссий дополнились охраной прав несовершеннолетних. Немедленной передачи Комиссиями в Народный Суд подлежали дела лиц (взрослых), совершивших следующие деяния в отношении несовершеннолетних:

1) подстрекательство и склонение несовершеннолетних и малолетних к совершению общественно опасных деяний;

2) соучастие с ними в преступлении или за попустительство такового;

3) склонение несовершеннолетних и малолетних к проституции и половым извращениям, за сводничество и т.п.;

4) эксплуатация труда несовершеннолетних и малолетних;

5) жестокое обращение с несовершеннолетними и малолетними39.

Инструкцией 1920 года был определен перечень мер воздействия, применяемых Комиссиями к несовершеннолетним правонарушителям. Так, систему мер медико-педагогического характера составили следующие меры.

Во-первых, это меры, которые по своему характеру можно отнести к однократным: беседа, разъяснение, замечание воспитателя. Целью таких мер являлось разъяснение несовершеннолетнему его противоправного и недопустимого поведения. Во-вторых, меры, направленные на социализацию, устройство подростка, надзор за его поведением: оставление на свободе под присмотром родителей, родственников и обследователей, определение на ту или иную работу, помещение в школу. В-третьих, специальные меры, обеспеченные принудительной силой государства: помещение в детский дом, лечебно- воспитательную колонию и учреждение, изоляционные отделения психиатрических больниц. В-четвертых, при рецидивах побегов из детских домов, при явной опасности несовершеннолетнего для окружающих предполагалась передача подростка, достигшего возраста 14 лет, вместе с делом в народный суд40.

Согласно Инструкции 1920 года, несовершеннолетние, задержанные за совершение действий, не имеющих общественно-опасного характера, не направлялись в Комиссии для разбора дела41.

По-видимому, следует согласиться с мнением Е. Ю. Корчагиной, что по содержанию своей деятельности Комиссии являлись квазисудебными органами, рассматривающими дела в отношении несовершеннолетних, совершивших преимущественно общественно опасные деяния42.

Беспризорность несовершеннолетних к концу 20-х годов резко сокращается, была поставлена задача ее полного устранения. Однако в масштабах всей страны ликвидировать ее не получилось43.

Декрет СНК РСФСР от 26 марта 1926 года «О местных комиссиях по делам о несовершеннолетних»44 заложил правовую основу для создания местных Комиссий, которые учреждались в городских поселениях постановлениями соответствующих исполнительных комитетов по представлению подлежащего отдела народного образования45. Окружные и уездные Комиссии находились в ведении соответствующих отделов народного образования, контроль за их деятельностью осуществлялся губернскими, областными или краевыми Комиссиями46. Комиссии автономных республик были подведомственны народным комиссарам соответствующих республик, при этом все Комиссии, учреждаемые на территории РСФСР, находились в ведении Народного Комиссариата Просвещения РСФСР и Центральной Комиссии по делам о несовершеннолетних, учрежденной Постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР от 22 мая 1925 года47.

Целью создания Центральной Комиссии было согласование деятельности ведомств, осуществляющих профилактику правонарушений несовершеннолетних; она представляла собой высший орган, направляющий, контролирующий и надзирающий за деятельностью местных Комиссий48. Центральная Комиссия представляла собой коллегиальный орган, в который входили представители от комиссариатов просвещения, внутренних дел, здравоохранения и юстиции49. Члены Центральной Комиссии получали вознаграждение каждый по сметам своего ведомства. В состав Центральной Комиссии также входили консультант-докладчик и секретарь; техническая работа выполнялась аппаратом Главного Управления социального воспитания Народного Комиссариата Просвещения.

В компетенцию Центральной Комиссии входило:

а) установление правильного и единообразного применения законов, касающихся борьбы с правонарушениями несовершеннолетних;

б) выработка и осуществление через соответствующие органы мероприятий, направленных на борьбу с правонарушениями несовершеннолетних;

в) руководство деятельностью местных Комиссий, наблюдение за правильным их функционированием и учет их работы;

г) дача разъяснений по возникающим у местных Комиссий вопросам, связанным с применением декретов и инструкций, касающихся несовершеннолетних правонарушителей;

д) рассмотрение в порядке надзора дел, разрешенных местными Комиссиями, за исключением дел, переданных судебным органам50.

Деятельность Комиссий в рассматриваемый период, наряду с осуществлением ими юрисдикционных полномочий, была направлена на изучение условий жизни и воспитания правонарушителей, принятие неотложных мер до рассмотрения дела, систематизацию отчетности о привлечении несовершеннолетнего к ответственности. Таким образом, Комиссиями был накоплен ценный опыт работы с несовершеннолетними правонарушителями51.