Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки» - Тимофей Бордачёв

Российская Среднесрочная стратегия отражала процесс формирования нового консенсусного видения национальной внешней политики российскими политическими и экономическими элитами. Этот консенсус сформировался в конце ельцинского периода и, с некоторыми коррективами, определял практику внешней политики Президента РФ Владимира Путина с 1999 по 2003 год. Часть консенсуса – и политика России в отношении Европейского союза.

Среднесрочная стратегия отражает существенные элементы общей неопределенности, присущей политике Кремля, который в тот период стремился сочетать режим «управляемой демократии» внутри страны и сближение с Западом в военнополитической и экономической областях. Уже тогда такая политика не подразумевала ограничения суверенных прав России на международной арене, что стало бы неминуемым последствием экономической интеграции с Европейским союзом.

Также на программных документах по отношениям с Евросоюзом отразилось видение российскими правящими кругами европейских интеграционных процессов и места России в Европе. У российских элит 1999–2002 годов по-прежнему отсутствовало адекватное представление о характере европейской интеграции и роли Европейского союза, а также о вероятных последствиях его эволюции для России. Москва также недооценивала стратегические последствия сближения с ЕС по формуле «объединения всего, кроме институтов», на которой основаны как действующее уже Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, так и планировавшееся Общее европейское экономическое пространство (ОЕЭП). Признавая на практике возможность дальнейшего сближения российского законодательства с европейским, Москва вполне серьезно рассчитывала при этом сохранить за собой весь комплекс своих суверенных прав.

Важной практической целью Среднесрочной стратегии было продемонстрировать Европейскому союзу отношение Москвы к целому спектру проблем взаимного интереса. И, наконец, что стало наилучшей иллюстрацией стремительного движения России и ЕС к ситуации «игры с нулевой сумой», эта стратегия была документом, совершенно не сопрягаемым со своим европейским «аналогом» – Общей стратегией ЕС от 4 июля 1999 года. Их объединяли только ориентация на существующее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 1994 года как признанную программу сближения на среднесрочный период.

Что наиболее важно: несмотря на формально-бюрократические и политические причины появления данных деклараций, именно так называемые стратегии впервые недвусмысленно указали на действительные, и весьма прагматичные, интересы сторон, зафиксировав тем самым отсутствие какого-либо прогресса по части их сближения за прошедшие с подписания СПС пять лет. Более того, в этих стратегиях наиболее наглядно проявилось отсутствие у России и Евросоюза элементарного общего языка, на котором мог бы вестись устойчивый диалог.

Хотя не менее очевидными стали к началу 2000-х годов и сферы четкого пересечения интересов сторон, растущая взаимозависимость в вопросах политического и, что наиболее важно, экономического характера, политическая готовность партнеров использовать и совершенствовать уже сформированные совместные институты сотрудничества. По меткому выражению британского дипломата и историка Дэвида Гована:

«За первые несколько лет формализованных отношений – 1994–1999 годы – Россия и Европейский союз не научились говорить на одном языке, но, по крайней мере, ведут разговор, находясь в одной комнате».[38]

В исторический период 1999–2003 годов в отношениях России и стран ЕС сформировался прочный фундамент экономических связей. Несмотря на то что торгово-экономические отношения имели заметно асимметричный характер, сам факт пребывания России в списке трех крупнейших внешнеторговых партнеров ЕС стал аксиомой. По состоянию на 2007 год доля ЕС в российской внешней торговле приблизилась к 53 %, а объем российского экспорта в страны Евросоюза только за период 2000–2006 годов вырос в два раза и достиг 140 млрд. евро. Объемы прямых иностранных инвестиций, идущих в Россию из стран ЕС, выросли в период 2001–2005 годов с 2,5 млрд. евро до 9 миллиардов. Существенно выросли за рассматриваемые 16 лет и гуманитарные контакты.

Вместе с тем такое расширение торгово-экономических отношений все чаще сталкивалось с важным структурным противоречием. Несмотря на попытки стран – членов ЕС выработать единую позицию, в политической сфере влияние процессов европеизации не могло быть значительным в силу сохранения суверенных прав отдельных стран – членов ЕС. В тех же сферах, таких как «общая» внешняя политика или политика в сфере юстиции и внутренних дел, где институты ЕС уже действовали, но страны все еще играли полностью определяющую роль, Евросоюзу становилось все труднее находить общий язык с внешними партнерами.

Вместе с тем в области экономики, то есть там, где Европа выступала в качестве более-менее единого игрока, отношения с Россией практически неизменно характеризуются устойчивой позитивной динамикой. Более того, значительный уровень доли ЕС в российском внешнеторговом обороте и объективная привлекательность расширения экономического партнерства именно с Европой позволяли уже к началу 2000-х годов ставить вопрос о необходимости реформирования существующей с 1994 года политико-правовой базы отношений.

Эта реформа договорной базы должна была отразить фактическое сближение партнеров и их стремление к постепенному формированию единого рынка. Однако в силу уже упоминавшихся внутренних ограничителей, как только Евросоюз пересекался с Россией по тем вопросам, где национальные правительства играли большую роль, конфликт становился неизбежным. Оставалось только дождаться появления конкретного повода.

Более того, возвращаясь к тезису Дэвида Гована, можно, однако, предположить, что именно все более активная жизнедеятельность двух организмов, не способных выработать общий язык, в рамках одного очерченного пространства – политической и экономической комнаты – ведет к нарастанию числа взаимных претензий и конфликтов. Факт вынужденного взаимодействия в чисто практических вопросах – экология, транспорт, энергетика и ряд других – при сохранении у каждого из партнеров собственного образа мыслей, политического словаря и манеры действовать на международной политической и экономической арене сам по себе становится чрезвычайно взрывоопасным.

Экономика и энергетика

Период некоторого «торможения» в отношениях России и ЕС завершился в 2001 году, когда террористический удар 11 сентября по США закрыл югославскую, равно как и большинство прочих, тему в отношениях Россия – Запад. В нашей стране к тому времени стабилизировалась экономическая ситуация. Европейский союз закончил «обживаться» в новой политико-правовой упаковке Маастрихта и сделал решительный поворот к самому масштабному в своей истории расширению, которое не только изменило физические размеры ЕС, но и, как стало очевидно несколько лет спустя, отложило осуществление мечты о федеральной Европе на неопределенную перспективу. Именно в тот момент партнерами была сделана последняя попытка заявить об общности ценностей и взглядов на основные вопросы сотрудничества и принципы развития своих политической и экономической систем.

Эта попытка, выразившаяся в заявлениях о «европейском выборе России», с одной стороны, и подтверждении нормативного подхода к содержанию отношений – с другой, была, по всей вероятности, запоздавшей. Если предположить, что кризис развития ЕС начался в действительности в 1997 году, когда Амстердамским договором[39] была введена статья 11а, разрешившая отдельным странам или группам государств ЕС инициировать проекты политического и экономического характера без участия всех стран – членов Евросоюза, то в 1999 году эрозия внешнеполитического механизма ЕС уже приобрела необратимый характер. Она проявлялась в повышении градуса дискуссии на саммитах, формировании региональных группировок, а во внешнеполитическом измерении – в расколе ЕС по отношению к главным партнерам на международной арене: России (все большая самостоятельность отдельных стран-членов) и США (война в Ираке и неудачная попытка отдельных государств мобилизовать ЕС против США).

Очередным знаковым событием стал саммит ЕС в Ницце (декабрь 2000 года), на котором усиление роли сугубо национальных приоритетов стран-членов стало особенно заметным. Именно поэтому думается, что основные долговременные тенденции как внутреннего развития ЕС, так и отношений Россия – Евросоюз были заложены именно между 2000 и 2002 годами, т. е. накануне решительных перемен в российской политике, ставших очевидными осенью 2003 года, и внутриевропейского «взрыва» летом 2005-го.

Стоит также обратить внимание на то, что основные направления практических отношений, имеющих дело с бюрократическими инструкциями и планами работ, а не с геополитическими конфликтами, были заложены именно в относительно спокойный период 1999–2003 годов. Не случайно то, что и после ряда острых политических конфликтов 2006–2008 годов сотрудничество российской и европейской бюрократий остается конструктивным и в целом направленным на интеграцию России в объединенную Европу вне зависимости от того, каких реальных политических уступок или ограничений суверенных прав это потребует от нашей страны.