Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права - Сборник статей

Оперативное же управление имуществом, несмотря на свое наименование, характеризуется весьма ограниченной оперативностью реагирования «управляющего» на меняющиеся условия, в которых происходит осуществление соответствующих прав. В ситуации, когда собственник способен практически мгновенно приспосабливаться своим имуществом к изменяющейся обстановке, «управляющее» лицо с неизбежностью теряет темп в принятии эффективных решений. Именно поэтому режим распоряжения имуществом учреждения, закрепленного за ним на праве оперативного управления, и связанный с ним порядок финансирования государственного задания не позволят выполнять функции, порученные Агентству.

Итак, конфигурация предмета деятельности Агентства требует прав, средств и методов, характерных для ведения бизнеса, и в первую очередь – права собственности на имеющееся имущество со всеми вытекающими отсюда последствиями. Указанное право предоставляет Агентству финансовую гибкость и управленческую автономию, необходимые для достижения целей, которые перед ним поставлены государством.

Таким образом, взаимная юридическая обособленность имущества Агентства от его учредителя (иными словами, право собственности на такое имущество) является принципом, сознательно заложенным законодателем в концепцию системы обязательного страхования вкладов. Подобная система изначально была организована как институт, не входящий в систему органов государственной власти, позволяющий компенсировать возможные убытки вкладчиков ликвидируемых банков, а также необходимые управленческие расходы без использования бюджетных средств.

Достижение общего блага является целью, ради которой структурируется публичная власть[38]. Указанное положение нашло свое отражение в Конституции Российской Федерации: целью государства в экономической сфере является благополучие и процветание России (преамбула), Российская Федерация – социальное государство, чья политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека (ст. 7). Безусловно, указанные задачи предполагается решать посредством обеспечения свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции (ст. 8). В этом смысле государство обязано способствовать развитию рынка, предоставляя в определенных случаях благоприятные условия его участникам (налоговые льготы и иные преференции). Вместе с тем следует учитывать, что в ряде секторов частное предпринимательство затруднено или невозможно по объективным причинам, а его стимулирование со стороны государства чисто экономическими методами неоправданно затратно или не дает надежного результата, обеспечивающего решение масштабной общественно значимой задачи. В подобной ситуации государству приходится непосредственно вмешиваться в социальные и экономические отношения, причем не только в виде их регулятора, но как непосредственного или опосредованного участника, действующего в целях поддержания и развития экономики. В этом аспекте Агентство является инструментом такого опосредованного участия государства в экономических отношениях.

Как представляется, правовой основой для подобного присутствия государства в значимых секторах социальной и экономической жизни страны являются, кроме упомянутых, те положения Конституции Российской Федерации, которые относят к ведению федеральных властей принятие и реализацию федеральных программ в области экономического развития Российской Федерации, установление правовых основ единого рынка, финансовое, кредитное регулирование (п. «е», «ж» ст. 71).

Практика передачи подобным организациям публичных функций не является российским изобретением. Так, в США уже продолжительное время активно реализуется концепция так называемого нового управления государством. Согласно данной концепции считается целесообразным передавать решение определенных общественно полезных (публичных) задач специальным организациям (они именуются правительственными корпорациями), которые, хотя и учреждаются государством (обычно на основании федерального закона), формально не являются государственными структурами. Они обычно создаются для осуществления государственных программ, предполагающих массовые операции с населением. При реализации подобных программ, по мнению сторонников концепции, необходима большая гибкость, чем это можно требовать от государственного аппарата. Полезность указанных организаций базируется на их способности взаимодействовать с населением способами, оперативность применения которых при выполнении подобной работы более свойственна субъектам рыночных отношений.

Одним из главных преимуществ такого подхода считается то обстоятельство, что указанные правительственные корпорации осуществляют порученные им государством публичные функции на началах самоокупаемости. Это позволяет устранить нагрузку на государственный бюджет. Как следствие, на них не распространяется бюджетный процесс, применяемый для финансирования обычных ведомств исполнительной власти. Это исключение основывается на том, что при использовании этих структур главным источником их имущества является не бюджет (налогоплательщики), а потребители соответствующих услуг, в том числе, когда необходимые отчисления являются обязательными.

Вместе с тем правительственные корпорации отличаются от коммерческих организаций, в частности, тем, что они не вправе прекратить свою деятельность даже в случае ее убыточности.

Цель такого подхода – предоставление правительственным корпорациям финансовой гибкости и, следовательно, максимальной политической, финансовой и административной автономии, необходимых для достижения целей, которые перед ними поставлены[39].

Именно по такому принципу построено подавляющее большинство зарубежных систем обязательного страхования вкладов, где соответствующие функции (включая санацию и ликвидацию банков) выполняет созданная государством организация, действующая не на коммерческой основе, обладающая финансовой и управленческой автономией, но подконтрольная государству. Неудивительно, что и аналогичная российская система базируется на передовом мировом опыте и по основным параметрам соответствует международным Основополагающим принципам для эффективных систем страхования депозитов, которые в 2009 г. разработаны по поручению Большой двадцатки (формат международных совещаний министров финансов и глав центральных банков, представляющих 20 крупнейших национальных экономик)[40].

В соответствии с этими Принципами организация, отвечающая за обеспечение функционирования системы страхования вкладов, санирование и ликвидацию банков, должна:

обладать всеми полномочиями, необходимыми для выполнения функций, возложенных на нее государством, – от наличия правоспособности как участника гражданского оборота до полномочий властного характера (Принцип 4);

быть политически и операционно независимой, в том числе от влияния государственного аппарата (Принцип 5);

иметь механизмы, позволяющие обеспечивать быструю выплату возмещения многочисленным вкладчикам при наступлении страхового случая (Принцип 11);

осуществлять операции с собственными активами, а также активами санируемых и ликвидируемых банков на коммерческой основе, т. е., выражаясь языком цивилистики, активно используя институты гражданского права (Принцип 20). Здесь, естественно, никакие властные полномочия не используются.

Таким образом, потребности экономического развития убедительно свидетельствуют о необходимости существования организаций, создаваемых государством, обладающих публичными полномочиями и владеющих имуществом на праве собственности.

Указанное обстоятельство является для некоторых авторов поводом для того, чтобы объявить собственность Агентства частной, а процесс создания государственных корпораций – формой скрытой приватизации.

Как представляется, подобный вывод не корректен, поскольку игнорирует известный принцип классификации объектов собственности в зависимости от цели использования таких объектов. В этой связи для квалификации форм собственности логичным представляется исходить из дихотомии – публичная и частная собственность. Если имущество предназначено для частного потребления, то его следует относить к частной собственности. Если оно используется в общественных целях, то такое имущество является публичной собственностью.

С учетом того что Агентство создано и действует ради достижения общественно полезных (публичных) целей, его имущество следует рассматривать как форму публичной собственности, к которой наряду с этим относятся также государственная и муниципальная собственность. Агентство, обладая правом собственности на имеющееся у него имущество, тем не менее не вольно распоряжаться им так, как это свойственно частному субъекту, по своему ничем не ограниченному усмотрению. Режим использования такого имущества жестко привязан к тем целям, ради которых оно создано и не может противоречить им.