Институт президентства - история и современность - Светлана Паречина

ГЛАВА 3 ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА

3.1. Усиление власти Президента США за счет развития экстраконституционных полномочий

Самой старой из современных писаных Конституций является Конституция США. За более чем двухсотлетнюю историю своего существования она претерпела незначительные изменения. В нее было внесено только 27 поправок, включая "Билль о правах". Наиболее частому и существенному пересмотру подвергалась президентская власть (4 поправки). Это объясняется тем, что вопрос о функциях и прерогативах президентского поста был продуман авторами Конституции менее основательно, чем вопрос о полномочиях законодательной власти [60, с. 38]. И это при том, что обсуждение полномочий главы государства заняло у делегатов Конвента чуть ли не вдвое больше времени, чем обсуждение статей, посвященных другим властям. В этом нет ничего удивительного, ведь американцы были пионерами в разработке данного вопроса.

Первые расхождения между замыслами творцов Конституции и их реализацией возникли уже в самом начале XIX века и были связаны с порядком избрания Президента США. Этот процесс мыслился учредителями Конституции без участия политических партий и при полной независимости избирателей. Однако попытка рассматривать выборщиков как "свободных агентов" и полное игнорирование роли политических партий привели к быстрому и неминуемому краху первоначальной конструкции. Уже перед третьими президентскими выборами некоторые из выборщиков заявили о готовности повиноваться распоряжению конгрессионального кокуса - собрания членов обеих палат Конгресса от одной партии [26, с. 40].

В 1800 году в результате острой политической борьбы между федералистами и республиканцами кандидаты последних Т.Джеф-ферсон и А.Бэрр набрали равное число голосов выборщиков - по 73 [178, с. 59]. В данном случае применялась экстраординарная процедура избрания Президента Палатой представителей. Ситуация была крайне напряженной. В Палате представителей республиканцы получили "беспрецедентное большинство", выиграв 66 из 106 мандатов. Но выбирать Президента должна была Палата, избранная в 1798 году, в которой большинством располагали федералисты.

Первый в истории США переход власти от одной партии к другой мог поставить страну перед лицом конституционного кризиса. Избрание Президента Палатой затянулось, и США могли остаться без правительства. Только 36-я баллатировка принесла победу Т.Джеф-ферсону. Во избежание повторения данной ситуации в 1804 году была принята XII Поправка к Конституции США. Она предусматривает разграничение выборов Президента и вице-президента и предупреждает возможность их избрания от различных политических партий. Кроме того, устанавливается следующее правило: в случае неизбрания Президента США Палатой представителей его полномочия возлагаются на вице-президента [84, с. 46].

Что же касается преемственности президентского поста в случае досрочного освобождения, то впервые этот вопрос возник в 1841 году после смерти Президента У.Гаррисона. Вице-президент Дж.Тайлер и вся страна столкнулись с проблемой: быть ли ему Президентом в полном смысле слова или только исполняющим обязанности? Тайлер избрал первый вариант и тем самым создал конституционный обычай, благодаря которому 8 вице-президентов США становились президентами страны, не будучи избранными на этот пост. Впоследствии это нашло свое конституционное закрепление.

Установившаяся вскоре в США двухпартийная система практически монополизировала процедуру выдвижения кандидатов в президенты. С 1800 по 1824 год происходят непрерывные заседания "кокусов" Республиканской партии, посвященные руководству действиями избирателей. С 1828 года назначение кандидатов в выборщики во многом взяли на себя законодательные собрания штатов. В 1832 году впервые собрались большие Национальные конвенты (партийные съезды). Начало XX века ознаменовано появлением первичных президентских выборов (праймеризм), в ходе которых происходит определение кандидатов в президенты от конкретной партии.

В результате обострения межпартийной борьбы пришлось отказаться от процедуры избрания выборщиков легислатурами штатов. Теперь выборщики избираются в каждом штате общим списком по мажоритарной системе относительного большинства. Законодательство некоторых штатов не требует даже внесения имен кандидатов в выборщики в избирательные бюллетени. Указываются только имена кандидатов в президенты [117, с. 84]. Это дает основание утверждать, что избиратели голосуют не за выборщиков, а за кандидатов в президенты от той партии, которая выдвинула список выборщиков. Поэтому выборы Президента США практически превратились в прямые. Некоторыми учеными и политическими деятелями США высказываются предложения об изменении и даже упразднении института коллегии выборщиков [186, с. 328].

К тому же этот институт вызывает нарекания по той причине, что партия, чей список набрал наибольшее число голосов, забирает всех выборщиков от данного штата, что приводит к резкой диспропорции между числом избирателей, поданных за списки выборщиков, и числом выборщиков, полученных кандидатами в президенты. Так, из 13 президентов второй половины ХIХ века 7 было выбрано меньшинством избирателей, но большинством выборщиков благодаря умелому распределению последних по округам [46, с. 74].

Однако все попытки заменить косвенные выборы успеха не имели. Последняя по времени инициатива была предпринята в 1979 году, когда сенатор Б.Бэйх представил Поправку к Конституции США, поддержанную Президентом Дж.Картером. Но понимания Сената она не нашла. Свою роль сыграли сила традиций и нежелание менять в целом отлаженный механизм проведения выборов [104, с. 155]. Даже конфликтная ситуация на президентских выборах 2000 года не повлияла на избирательную систему в США. Самые существенные изменения претерпел объем президентских полномочий. Предметная компетенция Президента сформулирована в Конституции предельно сжато и достаточно нечетко. Ее можно квалифицировать как относительно определенную [110, с. 85]. Президент США является главой государства, Верховным главнокомандующим вооруженными силами, главным дипломатом страны. Что касается большинства остальных конституционных предписаний, то они превращают Президента в разновидность главного клерка страны. Однако важнейший источник президентской власти кроется не столько в Конституции, сколько в конституционной практике. Как сказал В.Вильсон, "Президент волен и по закону, и по совести быть настолько великим, насколько может" [26, с. 109].

Следует помнить о "подразумеваемых" и делегированных правах Президенту как главе государства и Верховному главнокомандующему, возникших в процессе становления американского государства и получивших признание в решениях Верховного суда. Расплывчатость положений Основного Закона привела к тому, что американское президентство становилось тем, чего требовали от него обстоятельства и время.

Любой намек в Конституции относительно того или иного полномочия служил конституционным обоснованием для их расширения и модификации. Так, обязанность Президента "заботиться о том, чтобы законы исполнялись надлежащим образом", если ее широко интерпретировать, дала возможность Г.Кливленду (1893-1897) за-претить забастовку рабочих в 1890 году [186, с. 325]. А расширенное толкование полномочий Президента как Верховного главнокомандующего в условиях военного положения позволило Ф.Рузвельту отдать приказ об интернировании иностранцев и граждан США, потенциально опасных для государства. В результате более 120 000 лиц японского происхождения (2/3 - граждане США) были высланы из штатов Западного побережья и заключены в лагеря [118, с. 94].

"Американские президенты приспосабливались, не изменяя букву и дух Конституции, вносить между ее строк свой "невидимый" текст" [170, с. 70]. Поэтому, помимо определенных в Основном Законе прав и обязанностей, Президент США обладает и приобретенными в ходе исторического развития экстраконституционными полномочиями [170, с. 73]. Они возникли как отражение растущей роли государства на протяжении ХХ века в экономике, в решении социальных проблем, в защите окружающей среды, в превращении США после Второй мировой войны в супердержаву, а с крушением биполярного мира - в сверхдержаву.

Во-первых, Президент США является лидером партии. Выдвижение кандидатов в президенты демократами или республиканцами происходит на партийных съездах. Благодаря своему избранию Президент становится неофициальным главой партии. Он назначает Председателя Национального конвента партии, координирует свою программу с партийными лидерами в Конгрессе, оказывает поддержку партийному руководству в ходе избирательных кампаний. Особенно эта роль возрастает в период "раздельного правления".

Во-вторых, Президент США является международным лидером. Он обеспечивает руководящую роль США в международном сообществе. Это лидерство оформилось после Второй мировой войны в связи с признанием за Президентом США приоритетного положения в области внешней политики. Многие американские политики согласились с утверждением, высказанным Г.Киссинджером: "Конгресс США не обладает организацией, информацией или ответственностью для того, чтобы решать политические вопросы, ежедневно возникающие в процессе осуществления нашей внешней политики или же для осуществления ясной, последовательной, всеобщей политики. Президент располагает такой ответственностью, и ему должно быть разрешено проводить ее в жизнь от имени всей нации. Ведь в конечном счете, ведя дела с другими государствами, Соединенные Штаты должны говорить одним голосом" [225, р. 42].