Правотворческий процесс - Татьяна Михалева

Традиционно для соответствия статусу международного обычая практика, т. е. определенное поведение субъектов (действия или бездействие) и их органов, должна соответствовать критериям единообразия и повторяемости (устойчивости), постоянства и непрерывности, всеобщности. Практика должна быть четко определенной, единообразной, чтобы можно было вывести общее правило. Устойчивость практики не исключает некоторых отклонений. Что касается всеобщности, то достаточно общего применения в рамках определенных групп государств [41, с. 22].

Нормообразующим является признание такой практики со стороны субъектов, выражение ими своей позиции относительно юридической обязательности данного правила для государства (opinion juris). Последнее требование отличает международный обычай от международного обыкновения, под которым также понимают правило, сложившееся в практике взаимоотношений государств, которому следуют из вежливости, в силу традиций. Данный компонент – признание правила поведения юридически обязательным для государства может быть отражен в заявлениях, нотах, коммюнике, резолюциях международных организаций. В некоторых случаях отсутствие явно выраженного протеста, т. е. молчаливое согласие государства, также может считаться достаточным для выражения opinion juris. Все большую роль в формировании обычных норм играют акты международных организаций (см., например, Консультативное заключение Международного суда ООН о ядерном оружии, 1996 г.). По мнению Международного суда ООН, для определения того, обладает ли резолюция Генеральной Ассамблеи ООН нормообразующим характером, необходимо рассмотреть ее содержание и условия принятия, наличие opinion juris относительно ее нормативного характера. Кроме того, ряд последовательных: резолюций по вопросу может свидетельствовать о постепенном становлении opinion juris.

1.16. Акты международных организаций

С увеличением количества международных межправительственных организаций на международной арене связано возникновение большого количества актов, принимаемых в рамках и под эгидой таких организаций. Эти документы издаются органами международных организаций, наделенными соответствующими полномочиями, и могут иметь правовые последствия для субъектов международного права. Юридическая сила таких актов, которые могут быть как рекомендательного, так и обязательного характера, значительно разнится.

Некоторые ученые (С.А. Малинин, Е.А. Шибаева, Т.М. Ковалева) полагают, что нормы международного права могут создаваться международными межправительственными организациями в одностороннем порядке для внутренних целей путем принятия соответствующих нормоустановительных решений, таких как правила процедуры, финансовые и бюджетные правила, правила персонала, регламенты органов. Есть и противники такого подхода (О.В. Луткова). Акты, формирующие «внутреннее право» международной организации, называют в доктрине «регламентарными актами», неперсонифицированными актами внутреннего единоличного нормотворчества международных межправительственных организаций» [42, с. 24]. Такие нормы обладают рядом специфических черт в отношении процедуры создания (это принятие согласно внутриорганизационному порядку самим органом, без последующего одобрения со стороны государства), также они имеют особый объект регулирования (исключительно внутриорганизационные отношения), обеспечиваются самой международной организацией, что в совокупности позволяет констатировать обязательный характер внутреннего права международной организации для данной организации.

Как правило, процедура принятия «внешних» актов, а также их юридическая сила урегулированы учредительными документами той или иной международной организации. Процесс принятия того или иного акта проходит несколько стадий, которые могут быть кратко описаны следующим образом. Сначала инициатор (государство-член, орган международной организации) принятия того или иного акта или решения предлагает рассмотреть в рамках работы органа международной организации тот или иной вопрос. Иногда на обсуждение выносится проект будущего документа. Далее указанный вопрос включается в повестку дня соответствующего органа и непосредственно обсуждается либо в самом органе, либо в одном из специально создаваемых комитетов или комиссий. Во время обсуждения формируется проект будущего документа, который в последующем подлежит принятию [43, с. 366–367].

Процедура принятия актов внешнего права международных организаций чаще всего предусматривает участие представителей всех (реже нескольких) государств-членов. Самым показательным примером можно назвать принятие резолюций Генеральной Ассамблеей ООН. В соответствии со ст. 9 Устава ООН Генеральная Ассамблея состоит из всех членов организации и принимает решения большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов (ст. 18 Устава ООН).

В то же время в работе международных организаций встречается практика принятия решений органами, в которые входят не все члены организаций. Классический пример этому – Совет Безопасности ООН, состоящий из пятнадцати членов, пять из которых являются постоянными, а десять остальных избираются Генеральной Ассамблеей ООН на двухгодичный срок (ст. 23 Устава ООН). Еще одной особенностью процесса принятия решений Совета Безопасности является процедура голосования. Для успешного принятия решения в данном органе необходимо набрать девять голосов, при этом все пять постоянных членов Совета Безопасности должны проголосовать за решение (ст. 27). Такой механизм работы не раз вызывал оправданную критику, поскольку сложившаяся практика применения постоянными членами своего права вето, исходя из политических интересов, умаляет эффективность работы органа.

Акты международной организации могут именоваться декларациями, резолюциями, рекомендациями и иным подобным образом. В доктрине предлагаются несколько концепций относительно юридической силы актов внешнего права международных организаций признания за ними: концепция признания за резолюциями и декларациями обязательной юридической силы, концепция «мягкого права» («soft law»), концепция вспомогательного характера актов международных организаций. Учитывая, что характер принимаемых актов базируется на положениях учредительных актов международных организаций, безусловно то, что большая часть актов международных организаций не обладает обязательной юридической силой, а является актами рекомендательного характера. Относительно последнего в доктрине также выражают точку зрения о морально-политическом характере таких норм [42, с. 26].

Особую категорию и с точки зрения их создания, и с точки зрения юридической силы имеют так называемые прозелитные нормы, к которым относятся технические стандарты, имеющие обязательный характер и являющие собой технические правила, принимаемые органами международных организаций в процессе непосредственного правотворчества. К таковым относятся регламенты ИКАО. Они немедленно вступают в действие, не требуя одобрения или какого-либо иного выражения согласия со стороны государств. Это связано с тем, что нормы носят исключительно технический, стандартоориентированный характер и призваны устанавливать особый режим операционного, технического взаимодействия в отдельной сфере, требующей унифицированных подходов.

Необязательные положения актов международных организаций со временем могут переходить в разряд обязательных норм. Возможны три варианта такого перехода.

1. Переход в разряд договорного международного права путем включения необязательных правил в международные двусторонние и многосторонние соглашения. Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства 1967 г., к примеру, основан на одноименной Декларации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1962 г.

2. Переход в разряд обычного международного права необязательных правил в силу широкой практики использования и признания субъектами международного права. В судебном решении Международного суда ООН по делу Никарагуа против США (1986), к примеру, содержалась ссылка на ст. 3 Декларации об определении агрессии 1974 г., как на положение, ставшее нормой обычного права.

3. Закрепление необязательных правил в национальном законодательстве государств происходит в тех случаях, когда нормы, содержащиеся в необязательных актах, рассчитаны на внутригосударственное применение. Хорошей иллюстрацией такого случая могут служить стандарты ООН в области обращения с несовершеннолетними правонарушителями, которые используются для совершенствования национального права государств. Кроме того, акты международных организаций могут применяться для целей толкования действующих международно-правовых норм [44, с. 17].

1.17. Стадии правотворчества. Содержание правотворческого процесса