Участие государства в гражданско-правовых отношениях - Юрий Андреев

Согласно ст. 4, 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями) законодательный (представительный) орган государственной власти и высший исполнительной орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладают правами юридического лица.

В муниципальном российском законодательстве муниципальные органы зачастую называются юридическими лицами или органами с правами юридического лица, органами на праве юридического лица, органами, обладающими (пользующимися) правами юридического лица, и т. п. Например, согласно ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.) выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

По мнению С. А. Зинченко и В. А. Лапач, недопустимо закрепление в разных нормативных актах модели юридического лица с различным правовым смыслом, в частности, наделение какого-либо субъекта правами юридического лица и одновременное непризнание его юридическим лицом. Нормативное решение должно быть однозначным: субъект является или не является юридическим лицом. И если в каком-либо подзаконном акте указано, что субъект наделяется правами юридического лица, это должно означать лишь одно – он признается в гражданском обороте юридическим лицом.[103]

Представляется, что словосочетания «обладает правами юридического лица», «с правами юридического лица», «на праве юридического лица» еще не означают, что государственный (муниципальный) орган, наделенный такими словами, является обычным для гражданского законодательства юридическим лицом. К примеру, в своем информационном письме от 30 июня 1993 г. № С-13/0П-210 «Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике» Высший Арбитражный Суд РФ указал, что «наделение правами юридического лица не означает создание юридического лица».[104] На наш взгляд, применение законодателем словосочетаний типа «на праве юридического лица» и т. п. объясняется его желанием подчеркнуть то немаловажное обстоятельство, что публично-правовой орган, обладающий властными функциями, действует в качестве юридического лица при осуществлении не всех видов публичной деятельности, предусмотренных его компетенцией, а лишь при выполнении функций, связанных с участием в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1–2 ст. 125 ГК.

С. Н. Братусь обоснованно отмечал, что «признание какого-либо общественного образования юридической личностью зависит не от того, будет ли оно официально названо юридическим лицом, а от того, обладает ли оно свойствами, которые в своей совокупности делают его самостоятельным участником гражданских правоотношений, т. е. юридическим лицом».[105]

В ст. 41 «Органы местного самоуправления как юридические лица» нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.), вступающего в действие с 1 января 2006 г., говорится, что «органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организации данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. “О некоммерческих организациях” применительно к учреждениям» (п. 2 ст. 41).

Как видно из содержания этой статьи, законодатель сделал решительные шаги по пути признания органов местного самоуправления (на основании вышеназванного Закона и уставов муниципальных образований) юридическими лицами, причем в виде муниципальных учреждений в соответствии с положениями Федерального закона «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям, чему, вероятно, может последовать в дальнейшем при признании государственных органов, действующих в рамках ст. 125 ГК, юридических лиц в виде государственных учреждений (в соответствии с Законом о некоммерческих организациях) с учетом некоторых особенностей правового положения государственных органов.

Как известно, обычные юридические лица обладают в силу ст. 48 ГК такими существенными признаками, как организационное единство, имущественная обособленность (наличие имущества на балансе или по смете), способность нести самостоятельную гражданско-правовую ответственность по своим обязательствам, выступать в гражданском обороте от своего имени.

Государственные органы, выступающие в качестве юридических лиц для участия в имущественном обороте в рамках ст. 125 ГК, также имеют вышеперечисленные признаки обычного юридического лица, но с известной спецификой, в частности, по вопросам их образования, ликвидации (банкротства). Представляется, что юридические лица публичного права имеют специальную правоспособность, определенную правоприменительными актами об их создании, положениями об их правах и обязанностях, компетенцией, бюджетным законодательством, устанавливающим порядок расходования денежных средств, направляемых на финансирование расходов этих органов.

Например, из Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 (в ред. постановления от 1 декабря 2004 г. № 703), следует, что это Министерство (как и все министерства Российской Федерации) обладает определенным организационным единством: Министерство финансов РФ возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр финансов РФ несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ. Структурными подразделениями Министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства, которые, в свою очередь, имеют отделы. Министерство имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, счета, открываемые в соответствии с законодательством, определенное место нахождения (подп. 812).

Местная администрация местного самоуправления, обладающая правами юридического лица в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. от 29 декабря 2004 г.), имеет свою структуру, утверждаемую представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В эту структуру могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (ст. 37).

Государственные органы, действующие как юридические лица в виде учреждений, обладают вверенным им имуществом на праве оперативного управления (ст. 296 ГК). Их бюджетное финансирование с целью обеспечения поставленных перед ними задач осуществляется на основе Бюджетного кодекса РФ, а также за счет собственной предпринимательской деятельности. Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. 286 ГК (ст. 120 ГК).[106] Государственные (муниципальные) органы, не имеющие прав юридического лица, пользуются закрепленным за ним имуществом на ином правовом основании. По актуальному и сегодня замечанию П. П. Виткявичюс, «органы государства могут обладать имущественным правом оперативного управления только в качестве юридических лиц. Как государственные органы они наделены лишь властно-распорядительными функциями, а не имущественной правосубъектностью, и выполняют функции государства».[107] Имущество, переданное Российской Федерацией государственной корпорации, переходит в собственность этой корпорации.[108]

В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с действующим законодательством.[109] Представляется, что муниципальные учреждения, выполняющие функции в рамках ст. 125 ГК (в силу постоянного или разового поручения), пользуются закрепленным за ним имуществом на основании права оперативного управления, предоставляемого ст. 120 ГК, и финансируются за счет средств местного бюджета в силу Федерального закона о принципах местного самоуправления в Российской Федерации, Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (в ред. Закона от 28 декабря 2004 г.),[110] Бюджетного кодекса РФ.[111]