Финансы и кредит. Курс лекций - Сергей Загородников

3.6. Составление и согласование проекта бюджета

После предварительного рассмотрения возможных перспектив развития бюджетной системы на этапах сводного финансового планирования и бюджетного прогнозирования начинается работа по составлению проектов бюджетов. Основной целью данного этапа является определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете, с целью финансового обеспечения функций, закрепленных за органами государственной власти и органами местного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогнозом социально-экономического развития государства и территории. Разработкой бюджетов занимаются Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ и муниципальных образований. В целом процесс подготовки проекта бюджетов протекает следующим образом.

Первоначально федеральными органами исполнительной власти разрабатываются сценарные условия экономического и социального развития на планируемый год. После одобрения Правительством РФ данных сценарных условий Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год и проектировки величины основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Далее эти материалы и расчеты направляются на рассмотрение Правительства РФ. После их принятия Правительством РФ они могут быть переданы в Совет Федерации и Государственную Думу по их запросу. В последующем Министерство финансов РФ направляет основные параметры по доходам и расходам федерального бюджета федеральным органам исполнительной власти.

Следующим этапом составления проекта бюджета является распределение предельных объемов бюджетных средств по показателям бюджетной классификации, а также адресное распределение финансовых ресурсов между главными распорядителями бюджетных средств. Если у бюджетополучателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы по этим показателям выносятся на рассмотрение межведомственной правительственной комиссии. В целом, все работы по согласованию параметров проекта федерального бюджета и сопутствующих ему материалов должны быть завершены до 15 июля года, предшествующего планируемому. Только после согласования всех бюджетных расчетов с ведомствами и субъектами Федерации уполномоченный бюджетный департамент Министерства финансов РФ составляет окончательный проект федерального бюджета, который и представляется в Правительство РФ.

Согласование и утверждение проекта бюджета, являясь самостоятельными этапами бюджетного процесса, между тем состоят из нескольких этапов, в ходе которых решаются определенные задачи.

На первом этапе Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы, Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год. Вместе с ним представляются основные прогнозы развития экономики, параметры принятых федеральных программ.

На втором этапе данные документы Совет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации направляет в комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, в котором по каждому разделу расходов назначаются ответственные лица. Они с привлечением экономистов, ученых, представителей министерств, ведомств, территориальных органов исполнительной власти готовят заключения по разделам проекта бюджета, вносят предложения по доходам и расходам.

На третьем этапе после доработки проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 3 дней направляется на рассмотрение и внесение замечаний и предложений уполномоченным органам государственной власти: в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты Государственной Думы, в Счетную палату Российской Федерации.

Четвертый этап заключается в вынесении проекта бюджета на обсуждение в Государственную Думу, где он может обсуждаться в четырех чтениях. В первом чтении рассматриваются и утверждаются концепция, принципы и прогнозы проекта бюджета. Во втором чтении рассматриваются расходы проекта бюджета по основным разделам функциональной классификации. В ходе третьего чтения рассматриваются расходы проекта бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам, федеральной адресной инвестиционной программе на планируемый год в пределах расходов. В четвертом чтении рассматриваются и утверждаются поправки к законопроекту, а также квартальное распределение доходов, расходов и дефицита (профицита) федерального бюджета. После этого утвержденный Государственной Думой проект бюджета передается на согласование Совету Федерации, а затем – Президенту РФ для подписания и обнародования.

3.7. Исполнение бюджета и контроль за ним

После утверждения и принятия закона о бюджете на следующий плановый год начинается его исполнение. В исполнении бюджета принимают участие органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица (плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств).

Исполнение бюджета начинается с того, что в финансовом органе на основании показателей бюджета составляется бюджетная роспись доходов и расходов (документ, детализирующий показатели доходов и расходов), которая утверждается исполнительным органом власти. Далее осуществляется финансирование мероприятий, предусмотренных бюджетной росписью: утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств, принятие бюджетных обязательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения бюджетных обязательств, расходы и платежи по реализованным бюджетным обязательствам. В ходе казначейского исполнения бюджета проводятся регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешений на право осуществления расходов в рамках выделенных ассигнований. При кассовом исполнении бюджета ведутся учет и перечисление средств раздельно по доходам и расходам бюджета.

Логично, что в процессе исполнения бюджета фактические значения могут отличаться от плановых. В связи с этим возможны изменения плановой величины расходов по причине невыполнения плана по доходам. Их изменение проводится в установленном порядке. В целях целостного отражения процессов исполнения бюджета осуществляется бюджетный учет. Он осуществляется финансовыми органами и ведется на основе плана счетов бюджетного учета в обособленных регистрах учета. Помимо бюджетного учета, финансовые органы готовят бюджетную отчетность, в которой должны отражаться параметры исполнения соответствующего бюджета на основании отчетов главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.

Для повышения эффективности исполнения бюджета назначается внутренний аудит отчета об исполнении бюджета, который осуществляется органами Министерства финансов Российской Федерации согласно заключенным соглашениям между исполнительным органом субъекта Российской Федерации или местного самоуправления и Министерством финансов Российской Федерации. Внешний аудит осуществляется соответствующими контрольно-счетными органами представительных органов. Целью проведения аудита является проверка правильности расходования средств бюджета. Отчеты об исполнении бюджетов исполнительными органами власти публикуются в открытой печати.

Данный этап бюджетного процесса осуществляется представительными органами власти, Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными палатами на местах, финансовыми и налоговыми органами. Бюджетным кодексом РФ установлено, что контроль исполнения бюджета осуществляется в форме парламентского и административного контроля.

Парламентский контроль – это контроль, который ведется соответствующими представительными органами. Он предполагает право соответствующих представительных органов власти на получение от органов исполнительной власти требуемых сопроводительных материалов при утверждении бюджета и на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об исполнении бюджета. Кроме этого, парламентский контроль предусматривает право уполномоченных органов создавать собственные контрольно-счетные органы для проведения внешнего аудита бюджетов, а также право вынесения оценки деятельности исполнительных органов по исполнению бюджетов.

Административный контроль – это вид контроля, предусмотренный бюджетным законодательством, который ведется Министерством финансов Российской Федерации, Казначейством Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, главными распорядителями бюджетных средств, главными бухгалтерами бюджетных учреждений. В ходе административного контроля проводятся проверки главных распорядителей и получателей бюджетных средств, изучение информации о соблюдении бюджетного законодательства, устраняются выявленные нарушения бюджетного законодательства. По итогам контроля исполнения бюджета делается заключение, которое включает отчет об исполнении бюджета и результаты анализа, характеризующие различные стороны исполнения бюджета.