Всеобщая история государства и права. Том 2 - Олег Омельченко

Полномочия Тайного совета носили политический и юридический характер. Тайный совет рассматривал обвинения в государственной измене, для чего в нем был образован особый Юридический комитет. На протяжении XVII-первой половины XIX в. при нем сложилось также несколько специализированных бюро и комитетов (по образованию, по торговле и внешней политике и др.), которые стали частями формирующейся центральной администрации.

Правительство

Собственно правительства как административного целого юридически не существовало (не было никакого закона, которым бы определялись его состав, полномочия, порядок образования и т. п., включая взаимоотношения с короной и парламентом). Текущей правительственной деятельностью занимался кабинет министров, назначенных короной во исполнение общего принципа конституции, что «король управляет страной посредством своих министров». По существуим и принадлежала исполнительная власть. Со времени переворота 1688 г. кабинет считался в большей степени парламентским, поскольку его состав определялся монархом в зависимости от соотношения партийных фракций в Палате общин.

Юридически кабинет был всего лишь фракцией Тайного совета и представлял постоянное совещание (1) высших должностных лиц страны и (2) специальных секретарей, которым поручались отдельные ведомства управления. Само название CabinettCouncil, собственно, впервые появилось еще до Революции, когда был образован т. н. Второй комитет по управлению Шотландией (1637) с этим обозначением. Номинально главой кабинета был монарх. Однако со времени правления Георга I (перв. четв. XVIII в.), который практически не знал английского языка и поэтому не посещал заседаний министров, установился конституционный обычай, согласно которому монарх не присутствует на заседаниях кабинета и не вмешивается непосредственно в его деятельность. Тогда же появляется условный ранг первого министра (первым премьером был Р. Уолпол), но юридически его особый статус никогда признан не был и не давал никаких полномочий. Образовывал правительство по-прежнему монарх.

Политическую часть правительства составляли высшие должностные лица государства: лорд-казначей, он же премьер-министр, лорд-председатель Тайного совета, лорд-канцлер, он же председатель Палаты лордов, финансовый канцлер, лорд-хранитель печати, 1-й лорд Адмиралтейства, директор почт, председатель Бюро торговли Тайного совета и другие лорды и назначенные чиновники. Административную и самую реально важную часть составляли секретари. Их должность восходила еще ко временам абсолютной монархии (см. § 26.3). При реставрации монархии Карл II учредил должности 3 государственных секретарей. Затем (1740) их число сократилось до двух: по внешним и по внутренним делам. В 1768 г. был восстановлен секретариат по управлению колониями, в середине XIX в. учреждены еще два — военных дел (1854) и по управлению Индией (1858). В строгом и узком смысле собрание секретарей — секретариат — и составлял правительство, занятое управлением конкретными ведомствами.

В составе Секретариата государственные секретари были равны друг другу, они вместе несли ответственность за государственные бумаги. Каждому полагались государственная печать и жалованье.

При секретаре было по двое заместителей: первый — парламентский, ведавший политикой ведомства и покидавший свой пост вместе с секретарем в случае поражения в парламенте его партии. Второй — постоянный, отвечавший за работу аппарата секретариата ведомства и собственно за состояние дел отрасли.

Формально-юридически правительство (министры и секретари) действовали во исполнение приказа короля. Неоднократные и настойчивые попытки парламента более значимо определять правительственную деятельность привели к тому, что в конце XVIII — первой половине XIX в. кабинет осуществлял управление страной на основании принципа ответственного правительства. В начале XVIII в. парламент принял ряд законов, которыми изменялось положение должностных лиц правительственной администрации: впредь они могли быть одновременно членами Палаты общин. Это установило более тесную связь кабинета и вообще правительства с парламентом. В 1782 г. состоялась впервые в Англии полная отставка кабинета, следуя выраженному парламентскому недоверию его политике. Однако требование соответствия правительственной политики и состава кабинета парламентскому большинству еще очень долго не считалось определяющим. В особенности в правление короля Георга III (вторая половина XVIII в.), который назначал кабинет, руководствуясь собственными симпатиями и представлениями о политике. В случае расхождений с парламентом кабинет имел право инициировать перед королем роспуск парламента и новые выборы. До середины XIX в. судьба правительства в большей степени зависела от усмотрения короны и политической элиты, чем от доверия или недоверия Палаты общин: так, кабинету У. Питта в 1785 г. выражалось недоверие до 5 раз, а кабинету герцога Мельбурна в 1830-е гг. до 58 (!) раз, и оба они оставались у власти. Только в 1852 г. в связи с парламентскими реформами и формированием системы новых политических партий окончательно был признан принцип ответственного кабинета: при выражении ему недоверия в Палате общин, кабинет уходил в отставку.

Кабинет не считался вполне независимым и от короны. В 1851 г. особым меморандумом премьер-министру монарх напомнил, что общую санкцию на правительственную деятельность нельзя видоизменять в ходе исполнения.

Центральная администрация

Традиционно Объединенное королевство располагало незначительным (сравнительно с другими европейскими странами) бюрократическим аппаратом управления. Его увеличение пришлось только на вторую половину XIX в. К этому времени оно состояло из десяти министерств и центральных управлений (бюро).

(1) Казначейство, или министерство финансов, было наиболее важным ведомством. Номинально его возглавлял Первый лорд казначейства, он же премьер-министр, как старший в комиссии лордов из трех человек (учрежденной еще в XVII в.). Настоящим министром финансов был Второй лорд казначейства. Законами специально оговаривалось, что управляющим финансами не может быть католик или еврей. Окончательное становление министерства пришлось на реформу 1834 г. Тогда же была учреждена пожизненная должность генерального контролера (специальное аудит-бюро существовало с 1785 г.). Казначейство управляло всей налоговой системой, включая ее разработку, учет и собственно взимание налогов. Основными публичными доходами были внутренние налоги (акцизы, поземельные, на собственность), а также доходы от таможен, почт, с домена. Важной особенностью английской системы налогов стало с XIX в. то, что большинство их уплачивалось в виде гербового сбора (при помощи особых знаков или марок).

(2)Ведомства Тайного совета, не входя формально в аппарат правительства, были важнейшей частью государственной администрации. Учрежденный еще в 1660 г. комитет (бюро) торговли в XIX в. превратился в подлинное министерство экономики из 9 управлений: по статистике, железнодорожному строительству и др. В 1843–1844 гг. в его составе появились особые бюро регистрации промышленных образцов, акционерных компаний. Вторым важнейшим из ведомств был Комитет образования (1839), в ведение которого входила организация начального образования.

(3)Министерство внутренних дел координировало деятельность полиции и полицейских судов. К сер. XIX в. в его составе появились специальные бюро: записи актов гражданского состояния, местного самоуправления, обществ взаимопомощи и т. п. — а вместе с ними и новые функции по обеспечению координации правительственной и общественной деятельности самоуправления, развитого в королевстве.

(4) Департамент иностранных дел формально был учрежден в 1782 г., хотя должность соответствующего секретаря существовала с 1660-х гг. С начала XVIII в. существовал и аппарат секретаря, включая выделившуюся службу агентурной разведки (Интеллидженс Сервис), в становлении которой большую роль сыграл известный английский писатель Д. Дефо. Департамент поддерживал отношения с 5 странами на уровне послов, с 20 — посланниками, имел и других представителей.

(5) Военный департамент (1854) фактически существовал с 1660 г., когда заново после Революции сформировалась постоянная королевская армия. В XVIII в. в составе армии было около 100 тыс. солдат и офицеров, содержание которых определялось особым парламентским Mutiny act. Армия комплектовалась на основе рекрутской повинности (для мужчин 16–60 лет) и за счет волонтеров (которые служили 17–25 лет, после 21 года службы имея право на пенсию).

Тесные связи и взаимную подчиненность с Военным департаментом или Министерством внутренних дел имели (6) Департамент колоний и (7) Департамент по делам Индии (1858), образованный после краха политики Ост-Индской компании и восстания в Индии.