Методы административно-правового воздействия - Дмитрий Осинцев

Вместе с тем родовые признаки мер вспомогательного косвенного регулирующего воздействия (убеждения и поощрения) и мер обеспечительного оперативного реагирования (предостережения и принуждения) не позволяют рассматривать их вне произведенных группировок. Первые – методы позитивного, а вторые – негативного стимулирования, соответственно, это методы косвенного и прямого воздействия. По последовательности применения первоначально следует говорить об убеждении, поощрении, стимулировании, а затем уже об ограничении, предостережении и принуждении. В п. 13.4 Наставления по работе ДПС Госавтоинспекции МВД России[139]предостережение определено как воздействие на поведение лиц самим пребыванием сотрудника ДПС на наиболее напряженном участке маршрута, на месте происшествия или стихийного бедствия, а также путем предупреждения водителей о возможных последствиях, которые могут наступить в результате несоблюдения ими ПДД. В свою очередь пресечение правонарушения заключается в обязательном реагировании сотрудника ДПС на неправомерные действия участников дорожного движения.

Для методов государственного руководства характерно:

осуществление воздействия специально уполномоченными органами исполнительной власти, часто в рамках линейной связи, как правило, при возникновении относительных административных правоотношений. Никакого специально юридического воздействия нет до обращения за совершением актов государственной регистрации, выдачей разрешений, сертификатов и т. п., а также проявления квазиинициативы – совершения правонарушений;

определение четкой и однозначной линии поведения, предписанной властными субъектами, устанавливающей или изменяющей функции подчиненных лиц. Однозначность команд не следует рассматривать как лишение возможности выбора вариантов поведения[140]. Сама команда может содержать альтернативы (например, увеличить размер резервных требований или изменить состав участников кредитных отношений – в рамках надзора за банками). В административном приказе содержатся разрешенные варианты законного поведения, устраняющие зону незапрещенной активности субъектов;

их назначением является поддержание или восстановление нормального положения дел в подведомственных органам исполнительной власти сферах, обеспечение выполнения требований административно-правовых режимов;

результатом их применения являются административные приказы.

В административно-правовых исследованиях, кроме названных, отмечается наличие «средств осуществления юридического производства»[141], которые подразделяются на средства доказывания (методы сбора, исследования и оценки доказательств) и меры обеспечения производства по делу.

Обычно полученные доказательства в единстве с их материальными носителями относили либо к источникам доказательств, либо к средствам доказывания[142]. Действительно, как формы выражения фактических данных – это источники доказательств, но действия, с ними связанные, – только средства доказывания.

Методы исследования и оценки доказательств являются логическими приемами интеллектуальной деятельности, поэтому с позиций межсубъектного воздействия не могут быть рассмотрены.

Методы сбора доказательств – процессуальные действия, осуществляемые в соответствии с избранной тактикой и методикой их выполнения для формирования системы фактических данных. К их числу, безусловно, относятся властные действия, связанные с производством административного расследования, значимые для непосредственной работы с доказательствами и в качестве мер обеспечения доказательств[143]. Не все из них связаны с воздействием одного субъекта на другого, поэтому часто они являются методами решения собственных задач властных субъектов.

Доказывание дифференцировано вынесением основных актов, «которые содержат итоговую оценку всех обстоятельства дела о нарушении законности и властное веление государственного органа по существу данного дела», или вспомогательных, «подготавливающих издание основных или же направленных на их осуществление»[144]. К числу вспомогательных относятся властные акты, направленные на получение доказательств.

Формально можно утверждать о закреплении отдельных методов в нормах как материального, так и процессуального административного права, но их содержательные признаки являются тождественными. Постановления о проведении таможенного осмотра и по делу об административном правонарушении – разновидности административных приказов, однако направлены они на решение различных задач: первое – на формирование доказательственной базы, второе – на разрешение дела по существу.

Каждый применяемый метод обладает экстенсивностью и интенсивностью воздействия, заключающихся в реальных мерах административного влияния, выраженных в актах правоприменения.

Понятию «мера» в нормативных правовых актах придается различное значение: 1) мерой может являться характеристика юридической ответственности (ст. 3.1 КоАП РФ), 2) она может определять методы или методику выполнения отдельных операций (такое значение понятию «мера» придано в постановлении Правительства РФ «О мерах контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией морского рыбного промысла за пределами таможенной территории РФ» от 30.07.1998 г. № 872[145]), 3) под мерой часто понимается актуальная задача, требующая оперативного решения, что зафиксировано в Указе Президента России «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» от 28.06.1998 г. № 730[146].

Любая мера представляет собой, во-первых, специфически определенное количество, во-вторых, установленное как правило, в-третьих, закрепляющее отношение между качествами[147]. Иначе говоря, любая мера административно-правового воздействия должна обладать некоторыми количественными показателями: например, денежным эквивалентом (экономический норматив, штраф), временным отрезком (периоды действия защитных мер во внешней торговле, срок лишения специального права) и т. д. Эти количественные показатели определяются по заранее установленным правилам: установлены размеры административных наказаний, определены правила их наложения (ст. 4.1–4.7 КоАП РФ).

Численное определение меры воздействия, установленное в результате применения названного правила, показывает объем воздействия, в котором заключены объекты деятельности: разрешенное страхование жизни и гражданско-правовой ответственности, дозволенное создание объединения коммерческих организаций, находящихся в пяти субъектах РФ с величиной активов более 1 млн МРОТ, применение оружия, наложение штрафа в размере 25 МРОТ и т. д.

Изложение только экстенсивной величины не позволяет определить характер воздействия, хотя имеет не только количественную, но и качественную определенность. Соотношение с масштабом воздействия, заложенным в правиле его применения, позволяет оценить его интенсивность, полученные результаты и эффект примененной меры воздействия.

Вместе с тем меру воздействия необходимо рассматривать как реальную меру. Во-первых, она относится к другим мерам, во-вторых, исключает другие меры, в-третьих, узловая линия множества мер делает ее бесконечной, а характер воздействия – безмерным[148].

Довольно просто объясняется приведенное правило реализации мер в ряду разнопорядковых характеристик административно-правового воздействия. Если вынесено безусловное решение антимонопольного органа, то не следует указывать на принятие мер, способствующих развитию конкуренции; если применено основное и дополнительное наказание, то второе дополнительное применено быть не может (ст. 3.3 КоАП РФ), и т. д.

Однако если рассматривать меры административно-правового воздействия в однопорядковом ряду и не дискретно, а непрерывно, представленная схема дает основания для переосмысления системы методов административно-правового воздействия.

Предоставление монопольных прав на ведение отдельных видов деятельности в частных целях ведет к созданию субъектов, находящихся вне зоны государственного регулирования и диктующих свои условия государству (ОАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром»).

Применение штрафа за административное правонарушение в размере до 5000 МРОТ за непредоставление информации представителям власти исключает стабильность деятельности привлекаемого к ответственности, может привести к его несостоятельности, массовым увольнениям работников и т. п. Однако обстоятельства применения административных штрафов могут быть вызваны невыполнением значительного объема установленных условий, основанных на дискреционных полномочиях. Правила, соблюдение которых контролирует представитель власти, изложены во многих, порой противоречивых, документах.