Прокурорский надзор - Наталья Ласкина

В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры в решении задач государственного и хозяйственного строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принял закон о присвоении прокурору СССР наименования: Генеральный прокурор СССР.

Положение о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1956 г., принятое в условиях преодоления культа личности и восстановления демократических форм правления, определило основные направления деятельности прокуратуры, в частности, сохранило общий надзор, надзор за законностью при производстве предварительного расследования, а также надзор за законностью судебных решений, исполнения приговоров, содержания арестованных в местах лишения свободы. Таким образом, это Положение впервые четко конкретизировало основные функции высшего надзора по всем его отраслям.

В Положение была включена задача охраны политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан СССР, гарантированных в конституционном порядке, от всяких посягательств, т. е. законодательно было закреплено, что охрана прав граждан представляет собой непременную, специально выделенную в законодательстве функцию прокурорского надзора. Надзор не был ограничен рамками отдельных отраслей государственного строительства и осуществлялся повсеместно на всей территории страны, что, соответственно, создавало важные предпосылки для осуществления эффективных мероприятий по охране субъективных прав граждан от нарушений со стороны органов государства, кооперативных и иных общественных организаций и должностных лиц. Приказы Генерального прокурора СССР обращали внимание на всемерную защиту прав граждан при надзоре за соблюдением законов в деятельности органов государственной власти и управления, органов следствия и дознания, при рассмотрении уголовных и гражданских дел в судах и по другим направлениям государственной и общественной жизни.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1959 г. в деятельности государственного аппарата в органах прокуратуры учреждаются коллегии, которые были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах союзных республик. На заседания коллегий выносились вопросы, связанные с подбором, расстановкой и воспитанием прокурорско-следственных кадров, выполнением приказов и указаний Генерального прокурора СССР; организацией контроля исполнения в органах прокуратуры; отчеты прокуроров о проведенной работе по укреплению законности и организации борьбы с преступностью и другие важные вопросы, связанные с деятельностью прокуратуры. Решения коллегий проводились в жизнь указаниями Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик.

Существенным образом изменилось процессуальное положение прокурора по УПК РСФСР 1960 г. Прокурор наделялся полномочиями по санкционированию обыска и заключения под стражу; он мог отменить любое постановление следователя или органа дознания, отстранить их от дальнейшего производства предварительного расследования; его указания стали обязательными для исполнения последними; ему было предоставлено право участвовать в производстве отдельных следственных действий. Кроме того, прокурор стал субъектом предварительного следствия: он мог принять к своему производству любое уголовное дело и лично провести предварительное следствие в полном объеме.[10]

Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г., в которой прокуратуре была посвящена отдельная глава, и ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Принципу независимости прокуратуры от местных органов соответствовал такой важный конституционный принцип, как строгая централизация управления прокурорской системы, непосредственная подотчетность Генерального прокурора СССР Верховному Совету СССР, а в период между сессиями Верховного Совета СССР – его Президиуму. Конституция СССР закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР.

Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 г. (общий надзор, надзор за расследованием преступлений, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения в судах, надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, надзор за соблюдением законов в местах лишения свободы и др.).

В этом Законе впервые законодательно закреплялось, что:

органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему – прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим;

одной из важнейших задач органов прокуратуры является охрана от всяких посягательств социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией СССР и советскими законами.

Для прокуроров и следователей было важно то, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание, реквизиты, обеспечив тем самым единство такого реагирования. Наиболее заметным нововведением стало полномочие Генерального прокурора СССР, который в случае усмотрения, что постановление Пленума Верховного Суда СССР не соответствует закону, обязан войти по этому вопросу с представлением в Президиум Верховного Совета СССР. Таким образом, Генеральный прокурор СССР наделялся законным правом требовать отмены или изменения уже принятого высшим органом судебной власти СССР решения.

Президиумом Верховного Совета СССР 4 марта 1980 г. был дополнен изданный ранее Указ от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», согласно которому на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров была возложена обязанность осуществлять высший надзор за точным и единообразным исполнением законов при рассмотрении предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защиту законных интересов граждан, привлекать нарушителей к ответственности и принимать меры в соответствии с Законом о прокуратуре СССР. Затем приказом Генерального прокурора СССР от 4 апреля 1980 г. № 14 «Об организации работы органов прокуратуры по исполнению законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» на прокуроров была возложена обязанность по проведению постоянных проверок исполнения законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, тщательной проверке заявлений и жалоб, восстановлению нарушенных прав и интересов граждан, а также обязанность по проведению анализа поступающих заявлений и жалоб и принятию мер к устранению их причин.

В 1987 г. Президиум Верховного Совета СССР внес изменения и дополнения в Закон «О прокуратуре СССР». Согласно этим изменениям и дополнениям прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, должна была добиваться, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе законности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.

Повышению роли и значения прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве способствовало и принятие 26 декабря 1990 г. Съездом народных депутатов СССР Закона СССР № 1861-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». Названный Закон значительно расширил сферу прокурорского надзора, включив в предмет надзора законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений.

В целом в советский период роль прокурорского надзора в основном сводилась к тому, чтобы осуществлять надзор за реализацией директив государства. Основное внимание прокуратуры концентрировалось на деятельности центральных и местных органов исполнительной власти. Цели и задачи прокуратуры, сформулированные в общем виде в Законе о прокуратуре СССР, конкретизируясь в приказах и указаниях Генерального прокурора, по мнению историков, становились все более расплывчатыми и нечеткими. Множество дополнительных обязанностей, возложенных на прокуратуру, вызывало большую загруженность ее кадров, в то же время отодвигало выполнение основной функции по надзору за законностью, защите прав и свобод человека и гражданина на второй план.