Административный процесс - Александр Бандурка

Думается, что применительно к административно-процессуальной сфере презумпция невиновности может быть сформулирована в следующем виде: «Лицо считается невиновным в совершении административного правонарушения либо дисциплинарного проступка, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу постановлением или решением по делу.

Обязанность доказывания вины лежит на органе (должностном лице), возбудившем производство по делу. Никто не обязан доказывать свою невиновность в совершении правонарушения (проступка), но вправе это делать способами и в порядке, установленными законом. Недоказанная виновность равнозначна доказанной невиновности.

Привлечение к ответственности не может основываться на доказательствах, полученных незаконным путем, а также на доказательствах, не подтверждающих виновность лица в совершении правонарушения (проступка). Привлечение к ответственности не должно основываться на предположениях. Все сомнения относительно доказанности вины лица истолковываются в его пользу».

Между тем презумпция невиновности отражает лишь одну из многих сторон правового положения гражданина в административном процессе, поскольку наряду с производствами, имеющими юрисдикционный характер, в структуру административного процесса включаются иные многообразные производства, носящие неюрисдикционный характер.

В этих производствах правовое положение гражданина в не меньшей степени объективно нуждается в презюмировании правильности и законности его позиции.

Учитывая сложность административного процесса, множественность и разнообразный характер входящих в его структуру производств, следует признать, что наряду с презумпцией невиновности для него характерно наличие и иной презумпции, предполагающей правильность и обоснованность определенной позиции гражданина в его взаимоотношениях с государственными органами и их должностными лицами.

Исходя из этого, в качестве одной из презумпций административного процесса следует выделить презумпцию правомерности действий и правовой позиции гражданина.

В наибольшей степени такая презумпция характерна для производства по жалобам граждан на решения, действия или бездействие органов государственной власти, местного самоуправления, должностных и служебных лиц.

Ее признаки в названном производстве проявляются в следующем.

Во-первых, действия и правовая позиция гражданина, подающего жалобу, должны считаться правомерными до тех пор, пока иное не будет установлено решением органа (должностного лица), компетентного рассматривать жалобу по существу. Иными словами, презюмируется то, что имеются соответствующие основания для подачи жалобы, конкретное право гражданина нарушено конкретными действиями либо бездействием определенного органа либо должностного лица, имеет место нарушение ими требований правовых норм.

Во-вторых, права и обязанности по доказыванию правомерности позиции гражданина должны быть соответствующим образом распределены между ним и органом (должностным лицом), рассматривающим жалобу, а также органом (должностным лицом), действия или бездействие которого обжалуются.

Представляется, что обязанность доказывания определенных фактов и обстоятельств, послуживших основанием к подаче жалобы, должна возлагаться на орган (должностных лиц), действия которого обжалуются. Учитывая при этом заинтересованность гражданина, подавшего жалобу, в объективном ее разрешении, следует признать целесообразным закрепить возможность представления доказательств, обосновывающих правомерность подачи жалобы, в качестве его права. Кроме того, интересы законности и объективности принятия решения по жалобе требуют и наличия определенной инициативы от органа (должностного лица), рассматривающего жалобу и разрешающего ее. В связи с этим необходимо предусмотреть право такого органа (должностного лица) в необходимых случаях самостоятельно принимать меры для установления фактов и обстоятельств, имеющих значение для принятия правильного решения по жалобе.

В-третьих, решение по жалобе не должно основываться на предположениях, а все сомнения относительно правомерности позиции гражданина должны истолковываться в его пользу.

В том виде, в каком данная презумпция изложена выше, она сможет дисциплинировать деятельность чиновников всех уровней и способствовать предупреждению нарушений прав и свобод граждан со стороны государственных органов.

Считаем, что указанная презумпция представляет собой объективно обусловленное и необходимое требование, на котором должны основываться взаимоотношения между гражданином и государством в лице его органов.

При осуществлении иных административных производств, не носящих юрисдикционного характера, также необходимо исходить из презюмирования правомерности действий и правовой позиции гражданина. При этом данная презумпция в неюрисдикционных производствах несколько утрачивает свое социальное значение. Это происходит, по-видимому, потому, что отсутствует правовой спор, конфликт. Однако было бы неверно вовсе отрицать значимость такого рода презумпции в неюрисдикционных административных производствах. Ее значение обусловлено, по меньшей мере, двумя факторами. Во-первых, субъективное отношение каждого из представителей государственных органов к гражданину должно безусловно включать в себя предположение о законности тех или иных притязаний гражданина (например, при рассмотрении заявлений граждан). Во-вторых, что касается «бремени доказывания» правомочности своей позиции гражданином, нам представляется целесообразным ориентировать представителей государственных органов на необходимость всемерного облегчения гражданам их усилий по получению различного рода документов, необходимых для достижения целей того или иного производства. Речь идет о том, что служащие государственных органов должны не ограничиваться формальным требованием о представлении гражданином тех или иных документов, а исходя из конкретных ситуаций, самостоятельно, от имени соответствующего органа истребовать их. Тем самым государственный орган, его служащие вполне реально могут оказать гражданину помощь, помогут избежать физических и моральных издержек, которые практически всегда сопутствуют так называемой «борьбе за справку». Чем легче и бесконфликтнее складываются взаимоотношения гражданина и государства, тем комфортнее, защищеннее чувствует себя индивид, и как следствие этого – неизбежно растут его законопослушность, уважение к государству и его органам.

Реализация вышеуказанных принципов административно-процессуальной деятельности возможна лишь с помощью специально предназначенных для этого процессуальных способов и средств.

Именно поэтому наряду с принципами в систему элементов административно-процессуального режима входят способы и средства осуществления процессуальной деятельности. Они составляют его активную характеристику, образуют его организационную основу и выступают своеобразным процессуальным инструментарием, который находится в распоряжении исполнительных органов государства и охватывает формирование и реализацию процессуального статуса субъектов процесса, и прежде всего граждан, поскольку правовой статус последних представляет собой своеобразный центр сосредоточения интересов государства и общества.

Гарантии обеспечения административно-процессуальной деятельности представляют собой третий из компонентов, составляющих структуру административно-процессуального режима. Рассмотренные выше компоненты административно-процессуального режима, несмотря на их важность и значимость, могут оказаться неэффективными и не дать ожидаемых результатов, будучи не поддержанными факторами объективного порядка. Таким фактором и выступают гарантии обеспечения данного вида процессуальной деятельности.

На наш взгляд, в качестве такого рода гарантий следует выделить, во-первых, обеспечение права на обжалование решений и действий государственных органов, должностных лиц, иных субъектов административного процесса; во-вторых, ответственность указанных субъектов за ненадлежащее ведение процесса либо применение мер, его обеспечивающих; в-третьих, контроль за административно-процессуальной деятельностью со стороны уполномоченных на то органов и должностных лиц, представителей общественности; в-четвертых, надзор органов прокуратуры, направленный на поддержание режима законности; в-пятых, четкое законодательное закрепление процессуальных правомочий субъектов административного процесса. Указанные основные гарантии придают административно-процессуальному режиму стабильность и надежность.

Кроме этого, существуют факторы, которые хотя и не относятся к сфере процессуального регулирования, однако оказывают существенное влияние на атмосферу рассмотрения конкретных административных дел.