Административное право России: учебник для вузов - Демьян Бахрах

4.2 Развитие науки административного права в России

Эта наука сравнительно молодая. В ее развитии на территории России можно выделить три этапа: имперский (дореволюционный), советский (постреволюционный) и российский (современный).

В дореволюционной России первые публикации по вопросам деятельности государственной администрации появились во второй половине XVIII века, но специальная отрасль правовой науки сформировалась только через сто лет – в конце XIX, а особенно в начале ХХ века. Называлась она в то время полицейским правом. Большое внимание российские полицеисты уделяли организации государственной администрации в условиях монархии, охране общественного порядка («полицейской» деятельности).

В последние предреволюционные годы ученые много внимания уделяли реализации и защите прав подданных Российской империи. Работы И.Е. Андреевского, Н.Н. Белявского, В.М. Гессена, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.Н. Лешкова, И.Т. Тарасова были широко известны в дореволюционной России, немало полезного в них найдет и современный читатель.

После революции 1917 года в условиях диктатуры пролетариата, руководящей роли коммунистической партии науку административного права дважды, в 1918–1921 и 1929–1938 годах, «закрывали» (прекращали исследования и преподавание). Она была первой из наук, подвергшихся большевистским репрессиям. Затем ее судьбу разделили генетика, кибернетика, социология. Общее, что характерно для «репрессированных» отраслей знаний, – они основывались на достижениях ученых западных стран, а потому не соответствовали взглядам руководства КПСС, узурпировавшего государственную власть в стране.

В первые годы Советской власти появились работы А.И. Елистратова, И.Н. Ананова, М.Д. Загряцкова, В.Л. Кобалевского и ряда других административистов, которые пытались объяснить советскую действительность с позиций административно-правовой доктрины.

Репрессии и война задержали развитие советской науки административного права. Но в конце первой половины ХХ века начался быстрый рост административно-правовых исследований и публикаций. Работы И.И. Евтихиева, С.С. Студеникина, Г.И. Петрова, Ц.А. Ямпольской и других советских административистов второго поколения заложили основы науки советского административного права.

В 60—80-х годах вопросы сущности, предмета административного права, административно-правовых норм и отношений плодотворно разрабатывали Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, А.П. Шергин, Л.Л. Попов, В.А. Юсупов, И.И. Веремеенко и другие представители третьего поколения советских административистов. Проблемам государственного управления, органов и актов государственного управления посвятили свои труды Б.М. Лазарев, Р.Ф. Васильев, В.Г. Вишняков, В.С. Пронина, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров, А.П. Алехин, И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева и др. Многие аспекты государственной службы глубоко освещены в работах В.М. Манохина, Ю.В. Розенбаума. Монографии А.Е. Лунева, В.И. Ремнева, Е.В. Додина, Н.Г. Салищевой, М.И. Еропкина, О.М. Якубы стали первыми в ряду работ по административной ответственности, обеспечению законности в деятельности государственного аппарата административной деликтологии. Большой вклад в развитие теории административного процесса внесли Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, И.А. Галаган, В.А. Лория.

Явный недостаток в исследовании административно-правового статуса граждан в какой-то мере был устранен после опубликования трудов В.И. Новоселова. Очень полезными для науки административного права стали работы Г.А. Дороховой, М.С. Студеникиной, И.М. Чемакина и других административистов, в которых рассматриваются вопросы государственного управления отдельными сферами общественной жизни.

Итоги развития советской науки административного права в определенной степени были подведены в опубликованном в конце 70-х – начале 80-х годов шеститомнике «Советское административное право», а также принятием в 1984 г. первого Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Советский этап развития науки административного права нельзя оценить однозначно. С одной стороны, она была проводником марксистско-ленинской идеологии, коммунистических догм. В ней обосновывались идеи руководящей роли коммунистической партии, необходимости всестороннего государственного руководства всеми сферами общественной жизни, приоритета общественного над личным. С другой – усилиями целой плеяды советских административистов были разработаны многие аспекты организации и функционирования аппарата государственной администрации, механизма административно-правового регулирования. Были заложены основы теории административного процесса, административных актов, административной юстиции. А научные положения об административном принуждении, административной ответственности оправдали себя в практике правотворчества и правоприменения, они в основном соответствуют современной юридической науке.

Третий этап развития науки административного права начался в 1985 году. Распад СССР, крах КПСС, принятие новой Конституции РФ 1993 г., становление России на путь федерализма, повлекшие за собой политические и экономические реформы, реализация учения о разделении властей, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и многое другое потребовали внесения существенных коррективов в науку о государственной администрации.

В регулировании административно-правовых отношений на первый план стали выступать законы. Изменился подход к государственной службе. Роль государственной администрации, административного права стала иной в связи с появлением частных организаций (1), уменьшением вмешательства государственных органов в деятельность государственных предприятий, учреждений (2), с возникновением муниципальных образований, муниципальной собственности муниципальных организаций (3).

На данном этапе развития теории административного права в книгах, статьях, учебниках, диссертациях разрабатываются новые проблемы административно-правового регулирования, административного процесса и др. В это время были опубликованы монографии «Исполнительная власть в Российской Федерации (проблемы развития)» (подготовлена коллективом авторов), «Служебное право» Ю.Н. Старилова, «Служба и служащие в Российской Федерации» В.М. Манохина, «Полицейское право» К.С. Бельского, работы Н.Ю. Хаманевой и др. Большое число вновь изданных работ (Ю.П. Соловья, А.П. Шергина, И.Ш. Килясханова, В.Е. Севрюгина, Б.В. Россинского и др. авторов) посвящено проблемам административного принуждения, деятельности органов внутренних дел. Одновременно делаются попытки по-новому решить старые вопросы о предмете административного права, государственном регулировании экономики, защите прав граждан от неправомерных действий государственной администрации.

Новые реалии обязывают ученых рассматривать соотношение понятий «государственное управление» и «административная (исполнительная) власть», разные аспекты взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственной администрации с муниципальной. После принятия федеральных законов «О государственной тайне», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О беженцах», «О статусе военнослужащих» административисты просто не вправе проходить мимо этих и многих других аспектов административного права.

В начале третьего тысячелетия можно ожидать бурного развития административно-правовой теории. Этот оптимизм основан на следующих реалиях.

Во-первых, в XIX и ХХ веках создан значительный задел в теории административного права, который следует плодотворно использовать.

Во-вторых, активизировались отношения с зарубежными административистами, достижения которых могут быть использованы в исследованиях российских административно-правовых реалий.

В-третьих, представители наук общей теории права, конституционного, гражданского и других отраслей юридической науки разработали многие важные для административно-правовой теории вопросы.

В-четвертых, исследователи могут использовать новые технические возможности для сбора и обработки информации.

В-пятых, деятельность государственной администрации стала более открытой: в средствах массовой информации, на пресс-конференциях и иными способами распространяются статистические данные и иные сведения о деятельности государственной администрации.

4.3 Административное право как учебная дисциплина

Термин «административное право» может означать и название соответствующей отрасли права, и название отрасли юридической науки, и название специальной юридической учебной дисциплины.

Учебный курс административного права признан обязательным предметом для всех высших и средних юридических учебных заведений. Он содержит систематизированную, отвечающую требованиям методики преподавания систему необходимых для получения юридического образования знаний о государственной администрации, ее структуре, формах и методах деятельности. Очевидно, что без знания принципов и норм, регулирующих внутриаппаратные отношения и отношения государственной администрации с гражданами, муниципальными, частными и государственными организациями, юридическое образование будет неполным.