Административное право России: учебник для вузов - Демьян Бахрах

Объединение в одном законе норм об административных правонарушениях и граждан, и организаций позволило кодифицировать федеральное законодательство по этому вопросу.

Очевидно, что все законодательство об административных правонарушениях полностью кодифицировать невозможно. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ КоАП РФ закрепил право субъектов Российской Федерации принимать законы по рассматриваемому вопросу. Одно из достоинств КоАП РФ в том, что он четко определил, за какие правонарушения законами субъектов Федерации может быть установлена административная ответственность, какие санкции ими могут быть установлены (предупреждения, штраф) за соответствующие правонарушения, кто вправе назначать административные наказания за нарушение законов субъектов Федерации.

КоАП РФ сделал огромный шаг в развитии правосудия по административным делам (административного судопроизводства). Так, если в 1984 г. КоАП РСФСР отнес к подведомственности судей рассмотрение дел о совершении четырех административных правонарушений, квалифицируемых по четырем составам (четырем статьям), содержавшимся в нем, то в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных нормами КоАП РФ (около 200 норм). Из них к исключительной подведомственности судей отнесено более 100 составов правонарушений, а примерно 100 составов они вправе рассматривать на основе альтернативной подведомственности.

Судьи вправе применять все девять установленных ст. 3.2 КоАП РФ административных наказаний, причем шесть наказаний (возмездное изъятие имущества, конфискация имущества, лишение специальных прав, дисквалификация, административное приостановление деятельности, административный арест) могут назначаться только судьями [74] .

Кроме того, КоАП РФ внес свой вклад в развитие административного судопроизводства – к рассмотрению дел об административных правонарушениях привлечены арбитражные суды.

КоАП РФ последовательно и равномерно регламентирует право на защиту обвиняемого (привлеченного) к административной ответственности, и потерпевшего. В числе важнейших новелл, составляющих это право, можно назвать закрепление презумпции невиновности, права отвода судьи, должностного лица, рассматривающего дело, право пользоваться услугами защитника (представителя) и др.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 25.5 защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делам об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении.

Еще одной новеллой следует признать закрепленное в ч. 3 ст. 24.3 КоАП РФ право лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, и граждан, присутствующих при открытом рассмотрении дела об административном правонарушении, фиксировать в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи ход рассмотрения дела об административном правонарушении.

Особо подчеркнем: КоАП РФ внес серьезный вклад в совершенствование всей системы российского права. В частности, нормы его Особенной части взяли под защиту регулятивные нормы конституционного (ст. 5.1–5.25, 17.1, 17.2), семейного (ст. 5.35, 6.10 и др.), трудового (ст. 5.27 – 5.34), гражданского (ст. 7.17, 7.27, 14.12 и др.), уголовно-процессуального и гражданско-процессуального (ст. 17.3, 17.4), уголовно-исполнительного (ст. 19.3, 19.12, 19.24), земельного (ст. 8.6–8.8 и др.), финансового (ст. 15.1 – 15.26 и др.) и других отраслей права.

Вместе с тем, как уже не раз подчеркивалось в специальной литературе, федеральный законодатель все же не смог реально превратить новый КоАП РФ в единственно действующий на федеральном уровне административно-деликтный кодифицированный акт. В настоящее время вопросы административной ответственности одновременно с КоАП РФ регулируются Налоговым, Бюджетным кодексами РФ, Федеральным законом «Об исполнительном производстве», и это справедливо беспокоит многих ученых-административистов страны [75] .

Законы субъектов Федерации об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 1.1, 1.3, 2.10 КоАП РФ субъекты Федерации принимают законы, регулирующие административную ответственность физических и юридических лиц за нарушения регулятивных норм, установленных актами органов этих субъектов Федерации. Данными законами могут быть предусмотрены только два административных наказания: предупреждение и штраф. Это, на наш взгляд, не только существенно повышает роль федерального закона в регулировании вопросов административной ответственности, но и создает реальные гарантии надлежащего обеспечения единого подхода и оценки этой ответственности на всей территории страны.

Законы субъектов Федерации устанавливают и некоторые процессуальные правила (нормы о подведомственности):

кто вправе составлять протоколы в случаях совершения названных этими законами правонарушений;

кто вправе рассматривать такие административные дела.

Часть 2 ст. 22.1 КоАП РФ предоставляет субъектам Федерации право поручать рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных их законами, мировым судьям, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченным органам исполнительной власти субъекта Федерации и их учреждениям. Кроме того, для этих целей субъекты Федерации вправе создавать административные комиссии и иные коллегиальные органы, правовой статус которых должен быть закреплен законами соответствующих субъектов Федерации.

Федеральное законодательство, например, оставило за субъектами Федерации право устанавливать административную ответственность за:

безбилетный проезд на общественном городском транспорте;

нарушение правил благоустройства;

за появление на улицах, в общественных организациях после 22 часов подростков не достигших 16 лет;

нарушение тишины в ночное время, а также в определенных местах;

нарушение правил содержания собак, кошек и других животных, а также за нарушение иных правил, которые установлены актами субъектов Федерации, но не защищены санкциями КоАП РФ.

Некоторые регионы пошли по пути издания законов, устанавливающих ответственность за отдельные виды проступков. Так, в Республике Бурятия 24 марта 2005 г. был принят закон «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства на территории городов и других населенных пунктов Республики Бурятия», в Томской области – закон от 9 ноября 2001 г. «Об административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок на территории Томской области», в Челябинской области – закон от 10 сентября 2007 г. «Об административных правонарушениях в Челябинской области».

А в ряде субъектов Федерации решили принимать кодексы. Таковые в настоящее время действуют в Волгоградской (2002 г.), Нижегородской (2003 г.), Калининградской (2003 г.), Липецкой (2004 г.), Омской (2006 г.) областях, в Кабардино-Балкарской Республике (2003 г.), Хабаровском крае (2004 г.), Республике Дагестан (2006 г.), Республике Татарстан (2007 г.) и в городе Москве (2007 г.) [76] .

В некоторых регионах страны приняты законы, имеющие наименование «Об административной ответственности в… области» (например, на территории Кировской области действует закон «Об административной ответственности в Кировской области»). Такое название трудно признать удачным, поскольку в регионе, как и в Российской Федерации в целом, вопросы административной ответственности регулируются прежде всего КоАП РФ.

26.3 Административное правонарушение – фактическое основание административной ответственности

Административная ответственность может наступить, если совершено административное правонарушение. Лицо может быть привлечено к административной ответственности, если в его действиях содержатся все признаки конкретного состава правонарушения и отсутствуют основания, исключающие ответственность, предусмотренные ст. 24.5 КоАП РФ.

Легальное понятие административного правонарушения закреплено ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Им «признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов в Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность».

Это определение является формальным, поскольку содержит только юридические признаки деяния. Статья 14 УК РФ в понятие преступления включила и материальный признак: «общественно опасное деяние». Названные в статьях Особенной части КоАП РФ деяния потому и запрещены законом, что они общественно вредны.

Итак, первый признак административного правонарушения – общественная вредность.

Второй признак – административная противоправность. Такое деяние прямо запрещено нормой Особенной части КоАП РФ или соответствующего закона субъекта Федерации. У административных правонарушений двойная противоправность: они нарушают регулятивную норму трудового, финансового, земельного и других отраслей права и норму административного права, охраняющую эту регулятивную норму своей санкцией.